Part 16

En este contexto, y por el interés de nuestro país por mantener y proteger el medio natural, México acepta participar en las negociaciones con Estados Unidos y el Canadá para incorporar en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte el Acuerdo de Cooperación Ambiental. Dicho marco de negociación sólo pudo darse por el clima de respeto a los sistemas legales de cada uno de los tres participantes que siempre prevaleció, y por el respeto a los derechos y obligaciones internacionales.

Cabe mencionar que el Acuerdo Paralelo sobre Cooperación Ambiental tiene correspondencias con el artículo 104 del Tratado de Libre Comercio que se refiere a la relación con acuerdos concertados en materia del mismo ordenamiento. En dicho artículo y por su importancia prevalecen por encima del Tratado los instrumentos internacionales como la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenzadas de Fauna y Flora Silvestres, el Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de Capa de Ozono y el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación. Desde el inicio de las negociaciones de los Acuerdos Paralelos, México estableció tres básicos claramente definidos, y que fueron los siguientes: -El respeto absoluto a la soberanía nacional.

-El no reabrir el texto el texto originalmente negociado, -El no permitir que los Acuerdos Paralelos se convirtieran, a su vez, en mecanismos de proteccionismo encubierto.

Este cuerpo legislativo estima que dichos principios han sido respetados, y de que el espíritu de entendimiento y colaboración ha prevalecido entre los negociadores de los tres países.

Estructura

La primera parte hace alusión a los objetivos del Acuerdo, los cuales se refieren principalmente a la protección del ambiente a través del mejoramiento de la legislación ambiental y su aplicación efectiva. Asimismo, se proponen complementar las metas definidas en el Tratado, evitar la presencia de barreras comerciales disfrazadas de actos y disposiciones ambientales aparentes, y llamar a la cooperación entre las partes para promover el desarrollo sustentable. La segunda parte contiene un catálogo de obligaciones que los miembros asumen para garantizar el logro de los objetivos, todo ello con el compromiso de informar sobre el estado del ambiente en sus territorios, promover la educación en materia ambiental, fomentar la investigación científica y tecnológica, así como evaluar los estragos o impactos ambientales. El artículo 3 reconoce el derecho soberano de cada integrantes de establecer sus propios niveles de producción y prioridades ambientales. Esta importante facultad incluye también el derecho de definir su propio régimen jurídico en lo concerniente al medio natural. En este artículo también se señala el establecimiento de diversas medidas gubernamentales para asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos ambientales, las cuales cubren un amplio margen de rubros, tales como inspecciones, difusión pública de la información, auditorías ambientales, utilización de arbitraje y mediación, ejercicio de procedimientos judiciales y administrativos para sancionar violaciones de leyes, y uso de licencias, permisos y autorizaciones, entre otras. Los procedimientos judiciales, cuasi judiciales o administrativos deberán estar previamente garantizados por las partes para asegurar una efectiva aplicación de su derecho ambiental. Asimismo, deberán facilitar el acceso de lo particulares que lo soliciten a los procedimientos de investigación de presuntas violaciones a sus leyes y reglamentos ambientales. Han acordado también la existencia de los requisitos y garantías de procesal necesarios para que los mencionados procedimientos judiciales, cuasi judiciales o administrativos sean justos y equitativos. Muy vinculada con los puntos mencionados está la obligación de asegurar que los tribunales que tengan competencia sobre los apartados anteriores sean independientes e imparciales. En la tercera parte del Acuerdo se plantea fundar la Comisión para la Comisión Ambiental del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, integrada por el Consejo de Ministros, un Secretario y por un Consejo Asesor Conjunto; con ello se provee una estructura política, técnica, administrativa jurídica necesaria para dar curso adecuado a las decisiones de los tres gobiernos en lo que respecta a la protección ambiental regional. Ello representa un avance importante y concreto en las negociaciones comerciales internacionales y se congruente con lo establecido por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Las funciones ejecutivas de esta comisión complementan las acordadas para la Comisión del propio Tratado, y permitirán delimitar en forma conveniente los ámbitos de responsabilidad, lo cual redundará en una mayor agilidad en la solución de controversias y en las decisiones de todo tipo. El Consejo de Ministros representará un importante foro trilateral adicional de discusión y diálogo de las partes, avance considerable dado el acelerado crecimiento de los vínculos oficiales y privados, particularmente de las organizaciones no gubernamentales. Las reuniones anuales servirán para canalizar recomendaciones, formular y tomar decisiones y dar salida a los asuntos relacionados con el ambiente que requieran el apoyo de una instancia política. Por su parte, el Secretariado no sólo será la oficina técnica y de apoyo administrativo para la propia comisión y los diferentes consejos o paneles arbitrales que se tenga a bien designar, sino que constituirá igualmente una instancia permanente a la cual podrán acudir desde el ciudadano común hasta las instituciones y organizaciones no gubernamentales. Será finalmente el órgano que recibirá y canalizará las peticiones de solución para faltas persistentes y sistemáticas del derechos ambiental en la región. El Comité Asesor Conjunto integrará una instancia en la que estarán representados de manera proporcional los ciudadanos de cada país. su ligazón directa con el Consejo de Ministros asegurará que su peticiones técnicas o científicas para mejorar aspectos concretos del ambiente no sufran retrasos innecesarios. A la luz de las tendencias de la sociedad internacional observadas en los últimos años, esa faceta resulta de particular la relevancia toda vez que el crecimiento del peso específico de la opinión pública nacional, regional o internacionales es importante para modular las políticas de los gobiernos de los tres países, no sólo como contrapeso para sus decisiones y orientaciones, sino también para conocer de manera directa el sentir de la sociedad. En ello tienen mucho que aportar no sólo las organizaciones no gubernamentales, sino también el ciudadano común. La quinta parte se refiere a las consultas y solución de controversias. El sistema previsto para ello concuerda, en lo general, con el esquema que para este efecto han pactado los países miembros del GATT en los artículos XXII Y XXIII del acuerdo principal. Es decir, consta de dos grandes apartados: la etapa de la conciliación a través del establecimiento de consultas, y una etapa más formal en el caso de que en la primera no pueda resolverse un diferendo: la de la conformación de consejos o paneles arbitrales. El sistema de solución de controversias del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, capítulo XX, considera también este esquema general.

El inicio de consultas procede cuando se ha presentado una pauta persistente de omisiones en la aplicación de la legislación ambiental de uno de los miembros. Bajo este supuesto, el país solicitante podrá remitir su petición de celebrar consultas a la otras naciones, así como al Secretariado. En esta etapa los países integrantes que lleven a cabo consultas harán los esfuerzos necesarios para encontrar una solución para el diferendo que haya surgido. Sin embargo, si éste sigue sin resolverse, se iniciará el procedimiento estipulado en el artículo 23, a través del cual las partes podrán solicitar una sesión extraordinaria del Consejo para resolver la controversia, y esté podrá recurrir a cualquiera de las siguientes opciones:

a) Convocar asesores técnicos, grupos de trabajo y expertos.

b) Recurrir a los buenos oficios, la conciliación y la mediación, así como a otros métodos de solución de conflictos.

c) Formular recomendaciones.

Si las vías de solución anteriores aún son insuficientes para dirimir la controversia, el artículo 24 prevé la integración de un consejo panel arbitral. El establecimiento de éste procederá cuando una parte alegue la existencia de una pauta persistente de omisiones de la parte demandada en la aplicación de su legislación ambiental relativa a los lugares de trabajo, las empresas, las compañías, o los sectores que produzcan bienes o proporcionen servicios que sean objeto de comercio en los territorios de las tres naciones, demandada con bienes producidos o con servicios proporcionados por personas de otra parte.

Los países integrantes han acordado también definir una lista de consejeros o panelistas, a los cuales los artículos 25 y 26 les exigen una serie de requisitos en materia de conocimientos, experiencia, independencia e integridad.

El procedimiento de selección del consejo o panel, reglamentado en el artículo 27, contiene las reglas necesarias para que su integración se realice de manera equitativa, cuidado siempre el equilibrio entre las partes contendientes.

Los consejos estarán integrados por cinco miembros y cada nación seleccionará dos consejeros. El presiente de este órgano se designará por mutuo acuerdo o por sorteo. El artículo 28 impone al Consejo la obligación de establecer reglas y modelos de procedimiento que normen el funcionamiento de los consejos. Tales reglas deberán incluir los derechos y prerrogativas de tipo procesal necesario para salvaguardar los derechos de los países firmantes.

La labor de las juntas o paneles estará dirigida a resolver la controversia mediante la elaboración de dos informes, uno preliminar y otro carácter final. El primero incluirá las conclusiones del hecho, la determinación respecto a la existencia o no de una pauta persistente de omisiones de la parte demandada en la aplicación efectiva de su legislación ambiental y, en caso de que el consejo emita una determinación afirmativa respecto al diferendo, en el informe se elaborarán las recomendaciones será la obligación para la nación demandada en el sentido de adoptar y aplicar un plan de acción suficiente para corregir la pauta de no aplicación de su legislación ambiental.

Por lo que respecta al informe final, de acuerdo con el artículo 32, el consejo o panel lo presentará a los miembros contendientes. Si este informe concluye que ha habido una pauta persistente de omisiones de la parte demandada en la aplicación de sus leyes ambientales, los contendientes podrán acordar un plan de acción tomando en consideración los elementos sugeridos en el informe final.

El artículo 34 establece reglas muy detalladas a efecto de revisar el debido cumplimiento del informe final de un consejo arbitral y, sobre todo, el plan de acción acordado por las partes. Su importancia subraya la facultad que se otorga al consejo de imponer una contribución monetaria al integrante demandado en caso de no cumplir con el mencionado plan de acción.

El artículo 36 permite también a la parte reclamante, si la demandada no ha pagado la contribución, suspender beneficios derivados del Tratado por un monto no mayor al necesario para cobrar la contribución monetaria. También se otorga al consejo que conozca de la controversia la facultad de dar por terminada la suspensión de beneficios si concluye que la parte demandada ha pagado la contribución monetaria impuesta, o que está cumpliendo con el plan de acción acordado. Por último, es necesario hacer destacar que, para el Canadá y en caso de que haya incumplimiento de contribución monetaria, la Comisión presentará ante un tribunal canadiense competente una copia certificada de la determinación de un consejo. Asimismo, para efectos de la ejecución, tal determinación se convertirá se convertirá en mandato judicial, el cual no estará sujeto a revisión ni a impugnación internas.

La sexta sección de Acuerdo, denominada "Disposiciones Generales", contiene una serie de medidas y principios de gran importancia. Sobresalen por su relevancia los artículos 37 y 38. El primero establece que el Acuerdo no deberá interpretarse en el sentido de otorgar derecho a las autoridades de una de las partes a ejecutar su legislación ambiental en el territorio de otra. El segundo dispone que ninguna de las naciones signantes podrá conferir derecho de acción en su legislación contra otra, basándose en el argumento de que una medida de otra parte es incompatible con el Acuerdo. Estos preceptos claramente salvaguardan el derecho soberano de cada uno de los países en lo relativo a su fuero interno. El artículo 40 realza la importancia de la conexión que debe existir entre el presente Acuerdo con otros convenios ambientales internacionales firmados por los tres Estado. Así, queda claro que el régimen de protección del ambiente para Norteamérica estará compuesto por un conjunto de disposiciones jurídicas nacionales, regionales e internacionales, de las cuales el Acuerdo será parte central.

El artículo 42 hace referencia a la seguridad nacional, concepto de gran relevancia para México. Establece que ninguna disposición del Acuerdo podrá ser interpretada en el sentido de obligar a las partes a proporcionar o dar acceso a información en materia de seguridad, ni impedir que las partes adopten las medidas que consideren necesarias para proteger sus intereses fundamentales en esta materia.

La séptima sección denominada "Disposiciones Finales", contiene preceptos importantes en relación con el inicio, la operación y terminación del Acuerdo. El Artículo 47 define la fecha de inicio de su vigencia, 1 de enero de 1994, inmediatamente después de la entrada en vigor del Tratado. De acuerdo con el artículo 48, se establece la factibilidad de que el texto del Acuerdo sea modificado o adicionado, y el 49 abre la posibilidad de que cualquier país o grupo de países llegue a ser parte contratante de él.

Asimismo, las naciones firmantes pueden dar por terminado o denunciar el Acuerdo, denuncia que surtirá efecto seis meses después de haber notificado por escrito a las otras partes su intención de hacerlo. Por último, se determina la plena validez de los textos en español francés e inglés.

El Acuerdo contiene cuatro anexos. El anexo 34, "Contribuciones Monetarias", establece los montos de éstas, menciona los elementos que los consejos o paneles considerarán al determinarlas y que dispone que serán depositados en un fondo para mejorar el ambiente o para contribuir a una mejor aplicación de la legislación ambiental de la parte demandada. Durante el primer año, a partir de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo, la contribución monetaria no será mayor a los 20 millones de dólares o su equivalente en la moneda de la parte demandada. Después del primer año, la contribución no será mayor del 0.007% del comercio total de bienes entre los países, correspondiente al año más reciente para el cual se tenga información disponible.

El anexo 36 A define el procedimiento de aplicación de la determinación de un consejo y el cobro de las contribuciones monetarias para el caso del Canadá.

El 36 B prescribe la forma en que una parte reclamante podrá suspender beneficios arancelarios derivados del Tratado en perjuicio de la demandada que no haya cumplido en el plan de acción referido ni cubierto la contribución monetaria, así como los aspectos que puede abarcar dicha suspensión.

Por último, el anexo 41 reglamenta, en lo referente al Canadá, la extensión de lñas obligaciones contenidas en el Acuerdo para ciertas provincias de ese país.

Consideraciones

A de la reciente concientización mundial por proteger el medio ecológico en cualquiera de sus formas, se ha logrado avanzar significativamente. En ello se destacan la serie de instrumentos internacionales firmados en los últimos años, entre ellos los convenios sobre desarrollo de los mares, transporte de desechos peligrosos, agotamiento de la capa de ozono, cambio climático y biodiversidad.

Han sido importantes las iniciativas de algunos países y de la Organización de las Naciones Unidas para establecer la norma internacional, así como los instrumentos y mecanismos necesarios para prevenir y solucionar problemas ambientales. En este sentido ha sido loable el papel desempeñado por los diferentes organismos de la ONU, como del "Programa de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo". Otras entidades independientes como los "parlamentarios del mundo por el habitat" han hecho importantes aportaciones a la protección del medio ambiente mundial. Cabe mencionar los importantes acuerdos sobre la biodiversidad y cambio climático derivados de la Reunión de Río de 1992. En este sentido es importante destacar el contenido del documento "Agenda 21" que recoge y consensa el sentir tanto de países industrializados como en vías de desarrollo que establece compromisos financieros específicos de los `primeros para proteger el medio ambiente del planeta.

La problemática de la protección del ambiente adquiere nuevas dimensiones internacionales y el debate ahora se centra en un problema de financiamiento y asistencia técnica de países desarrollados hacia países en desarrollo.

Nuestro país reconoce la importancia de proteger el ambiente dentro de proceso de desarrollo económico. Por ello, el Senado apoya el concepto de desarrollo sustentable que concilia estas acciones y las plantea como simultáneas y complementarias.

Haber establecido la Comisión para la Cooperación Ambiental en el Tratado representa un paso importante que no sólo permitirá solucionar diferencias en un marco institucional, sino que será la instancia adecuada para tomar por consenso las decisiones políticas más acordes con las necesidades ambientales de la región.

La integración de un Consejo de Ministros, un Secretariado y un Comité Consultivo Conjunto permitirá la participación mutua y le dará al proceso la necesaria confiabilidad o transparencia.

Hasta ahora resulta oportuno mirar en retrospectiva y reconocer que, en poco más de dos décadas, se han dado pasos importantes, tanto a nivel nacional como internacional, para establecer la norma de protección a favor del ambiente en cualquiera de sus formas. Sin embargo, se debe reconocer el daño infligido a lo largo de mucha décadas de acelerado desarrollo económico. Por ello, es importante que las legislaciones respectivas se apliquen y cumplan cabalmente para conservar nuestros recursos actuales. Sin embargo, la solución del problema requiere no sólo de la participación de los gobiernos, de las organizaciones no gubernamentales o del ciudadano común, sino fundamentalmente de las empresas privadas y públicas que son, en buena medida, las beneficiarias de las materias primas del planeta. El sistema de solución de controversias que prevé el Acuerdo se apega a las características esenciales de lo convenido en el seno del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y del establecido para el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Pone especial énfasis en el uso de consultas para que la solución de los conflictos preferentemente se den en un contexto de conciliación y cooperación.

Por otra parte, el texto del Acuerdo se apega a los requisitos establecidos por el artículo XX del Acuerdo principal del GATT referente a las medidas que las partes contratantes de ese acuerdo multilateral pueden adoptar. Así, el mencionado artículo las faculta para tomar las que sean necesarias para proteger la vida o la salud humana, animal o vegetal, así como las relacionadas con la conservación de recursos naturales no renovables si tales medidas se aplican conjuntamente con restricciones al consumo o producción interna, no representan discriminación arbitraria ni restringen el comercio internacional. Como podrá observarse, este artículo XX del GATT encuentra debida equivalencia con el artículo 3 del Acuerdo que reconoce el derecho soberano de las naciones firmantes de establecer sus propios niveles de protección y prioridades ambientales, así como el derecho de definir su régimen jurídico en lo concerniente al ambiente, junto con la obligación de desarrollar en su legislación prevenciones de protección.

El sistema de solución de controversias que prevé el Acuerdo también se sujeta a las normas jurídicas que multilateralmente se han acordado en los artículos XXII y XIII del acuerdo principal del GATT, ya que se pone especial énfasis en que los países contendientes diriman sus controversias a través de consultas. Para el caso de que el diferendo no pueda resolverse con ellas, podrán acudir al Consejo de la Comisión para la Cooperación Ambiental o a la conformación de consejos o paneles arbitrales.

Es factible considerar que el empleo de consejos de arbitraje, como una de las instancias acordadas para solucionar conflictos, asegura las características de tipo y equitativas, y contribuirá a que las partes lleven a cabo una aplicación mejor de su derecho ambiental. En materia legislativa, se considera que el texto del Acuerdo complementa el espíritu y la letra de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección del Medio Ambiente promulgada en 1988, bastión fundamental del régimen jurídico mexicano de protección en esta materia.

Asimismo, es importante recalcar que las disposiciones del Acuerdo mejoran y perfeccionan un rico marco jurídico bilateral de México y Estados Unidos, compuesto por leyes y programas integrales entre los cuales se destacan el Memorándum de Entendimiento de 1978, el Convenio de la Paz de 1983, así como sus anexos, y el Plan Integral del Medio Ambiente del Area Fronteriza de 1992, así como la existencia de organismos de relevancia como el Banco de Desarrollo para América del Norte, la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza, y la Comisión Internacional de Límites y Agua. A nivel general o multilateral, se estima que el contenido del Acuerdo no se opone a la reglamentación jurídica existente sino que la adopta, como es el caso de la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, el Protocolo de Monreal relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono y el Convenio de Basilea sobre el Control de Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación.

El texto del Acuerdo respeta el marco que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos referente a esta materia. Así, se identifica con su artículo 25 que decreta que "bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dote el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente". Asimismo, se respetan las facultades que su artículo 73 otorga al Congreso de la Unión, entre las cuales se destaca la de "expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico".