Part 37

Las relaciones que la comunidad romana mantuvo con los Estados efectivamente independientes, con Cervetere y Capua en los más antiguos tiempos, con Cartago y Macedonia posteriormente, con la libre Germania y con el Estado de los Parthos en la época del principado, no fueron legalmente más allá de lo que suponía la regla que se seguía como norma de conducta con las comarcas extrañas, a saber: considerarlas carentes de derecho y fuera de él; carencia de derecho cuya expresión más rigurosa representaba el primitivo principio jurídico, según el cual, con las comunidades etruscas no era legalmente posible la celebración de tratados que durasen eternamente, no habiendo en realidad más que suspensión, por largo tiempo, de las hostilidades. Esta carencia de derecho no sufrió más que una limitación con respecto a los especiales tratados sobre el derecho de la guerra, a los principios relativos a las embajadas y a la suspensión de hostilidades. Los tratados eternos de alianza que dieron origen a que dentro de la confederación nacional de las ciudades del Lacio se desarrollara Roma, y a los cuales fue debido en tesis general que la ciudad de Roma llegara a convertirse con el tiempo en el Reino romano, no eran tratados internacionales más que de nombre, por cuanto con Roma no se contrataba en casos tales sino por medio de pactos, que además de ser eternos, implicaran jurídicamente la dependencia y subordinación de la otra parte contratante; por tanto, todo Estado que contratase con Roma, por el hecho mismo de celebrar este tratado, renunciaba al derecho de contratar libremente con otros Estados y se imponía limitaciones a su derecho de hacer la guerra. Por tal motivo, estos tratados han sido estudiados en el libro primero de la presente obra, al ocuparnos de la evolución del Reino romano. En Roma, pues, no hubo un verdadero derecho internacional en el sentido que damos actualmente a estos términos, o sea como conjunto de vínculos permanentes, relativos a otras materias que no sean la guerra, y establecidos entre los Estados que legalmente disfrutan de igual soberanía. Al tratar aquí de las relaciones de la magistratura romana con el extranjero, no damos a la palabra «extranjero» su significación histórica, como conjunto de Estados independientes de Roma desde el punto de vista político, sino que le damos la significación que se le daba en el derecho público, como conjunto de territorios que no pertenecían a la propiedad de la comunidad romana ni a la de los particulares; debiendo ahora averiguar en qué forma y hasta dónde estaban autorizados los magistrados romanos para celebrar contratos con los poderes que en el sentido expuesto fueran extranjeros.

Así como los contratos que celebraba la comunidad no tenían que someterse generalmente a las formalidades legales establecidas por el derecho privado, sino que se concertaban desde un principio y absolutamente en la misma forma que los contratos consensuales privados, así también los tratados que celebrara la comunidad romana con otra comunidad, ni necesitaban someterse a reglas de la índole referida, ni en rigor eran susceptibles de regulación fija. El único elemento regulador de semejantes tratados era la voluntad de la comunidad contratante. Estos contratos podían ser celebrados por todo individuo comisionado para ello, y los de importancia subordinada a menudo lo eran por personas que no ocupaban cargo oficial alguno, y sin formalidades. Los convenios políticos importantes solían concertarse por los magistrados con _imperium_, de modo solemne; así, los tratados de alianza los solía celebrar el magistrado supremo que se hallara más cerca, y los tratados de sumisión y de paz, generalmente el jefe del ejército que daba fin a la guerra; solo una vez, después de la primera guerra púnica, nombraron los Comicios magistrados extraordinarios, encargados especialmente de concertar la paz. De la intervención del Senado en la celebración de los tratados de paz, por medio de comisiones senatoriales agregadas al jefe del ejército, hablaremos luego al ocuparnos del Senado.

La celebración del tratado tenía lugar de ordinario verbalmente, por medio de interrogación y respuesta, y reduciéndose enseguida a escritura lo convenido, igual que se acostumbraba a hacer con los contratos privados verbales. Al tratado celebrado por el Estado se le daba forma solemne, lo mismo que a todos los convenios que no caían bajo el procedimiento privado y cuyo cumplimiento no tenía, por lo tanto, más garantía que la conciencia, por medio del juramento prestado por ambas partes (_foedus_). Cada una de las comunidades contratantes se comprometía a observar fielmente lo pactado por medio de un acto religioso conforme con sus usos, y para el caso de no cumplir con lo prometido, invocaba la maldición (_execratio_) de los dioses por quienes había jurado, para que cayera sobre la comunidad que faltase a sus compromisos. Al fortalecer de esta manera, por medio del juramento, el valor del pacto, cada comunidad obraba, pues, de por sí, no obraba contractualmente, mientras que el acto a que el juramento prestaba fuerza revestía la forma de un contrato. Solía ir seguido este contrato de un acto público, que consistía en depositar los documentos correspondientes en un monumento que los conservase, que en Roma era, por regla general, el templo de la _Fides publica populi Romani_, en el Capitolio.

Pero, como se ha advertido ya, el contrato celebrado por el Estado no tenía fuerza jurídica sino cuando la comunidad prestara su conformidad con el mismo. Esta conformidad es claro que iba implícita en todos aquellos tratados celebrados por los oficiales militares y por los jefes de ejército sin los cuales tratados no podía ejercerse mando militar y que los usos de la guerra llevaban consigo; lo propio sucedía cuando se tratara de contratos que no reportasen más que ventajas a la comunidad, como, por ejemplo, los contratos de sumisión por parte de una comunidad vencida. Por el contrario, para todos los demás tratados había que pedir el consentimiento de la comunidad, hasta donde fuera posible antes de la conclusión del contrato; y según los usos romanos, ese consentimiento se daba regularmente enviando dos sacerdotes pertenecientes al colegio de los feciales, instituido para el comercio internacional, para que practicaran el juramento dicho. No eran los Comicios quienes resolvían acerca de este envío, sino el gobierno central, o sea el presidente del Senado, de acuerdo con este. Lo cual, junto con la tendencia dominante en tiempo de la República, de concentrar en el Senado los negocios del exterior, trajo consigo el que, en época más adelantada, los magistrados que dirigían la guerra se limitasen en sus negociaciones con el enemigo a ajustar convenios militares, enviando a Roma, en cuanto fuese posible, hasta los mismos preliminares de la paz; sin embargo, esto no pudo continuar del mismo modo cuando el territorio se hizo más extenso, singularmente cuando se trataba de guerras extraitálicas. La conclusión definitiva de los tratados siempre estuvo reservada a los magistrados romanos.

Todo tratado que, sin conocimiento previo de la comunidad, celebrase por ella el jefe del ejército, podía declararlo nulo la ciudadanía; pero en estos casos, singularmente cuando el tratado se hubiese concertado interviniendo formalidades religiosas, todas cuantas personas hubiesen participado en la realización del acto, y sobre todo el jefe del ejército que en ello hubiere intervenido, eran entregadas al Estado con quienes se había celebrado el contrato, cual si fueran prisioneros de guerra, como afectadas personalmente por la execración referida.

El jefe del ejército no necesitaba el consentimiento de la ciudadanía para emprender de hecho una guerra cuando no contraviniere con ello a ningún tratado. Pero el magistrado no tenía por sí facultades para romper un tratado ya formalizado, ni siquiera para asegurar que lo había roto la otra parte contratante y considerarla en lo tanto como enemiga, o lo que es igual, no tenía facultades para declarar la guerra, sino que lo que tenía que hacer era remitir la proposición correspondiente al Senado y a la ciudadanía, como más adelante veremos. Pero en caso de ruptura pública del contrato, y sobre todo cuando las hostilidades hubieran sido comenzadas por la otra parte, el comienzo efectivo de la guerra podía preceder a la declaración de la misma.

Todo magistrado tenía facultades en general para el comercio internacional, sobre todo para cuanto se refiere al envío y a la recepción de embajadas a la comunidad; pero, al menos en los tiempos históricos, tales facultades se hallaban restringidas por la circunstancia de que este comercio, tanto en lo relativo al envío como a la recepción, no podía hacerse sino en la ciudad, hasta donde esto fuese posible, y por lo tanto, el derecho de que se trata lo ejercían esencialmente solo los magistrados supremos que a la sazón presidieran el Senado.

LIBRO V

LOS COMICIOS Y EL SENADO

Si bien es cierto que la comunidad romana vino a la vida como una monarquía perfecta y fijamente definida, y que aun durante la organización republicana, la magistratura, que no tenía otro fundamento que ella misma, era una institución sustantiva que se hallaba frente a la ciudadanía, como cosa distinta de ella, sin embargo, también lo es que dicha magistratura tenía limitaciones jurídicas en su obrar, tanto con relación a los particulares ciudadanos como con relación al Consejo de los Ancianos y con relación a la colectividad de los ciudadanos legítimamente congregados en asamblea. Al estudiar las funciones encomendadas a los magistrados hemos expuesto lo concerniente a los derechos políticos que correspondían a los particulares ciudadanos y que no dependían del arbitrio de aquellos, lo concerniente a la capacidad para aspirar al desempeño de los cargos públicos, lo concerniente a la facultad de formar parte del ejército y lo concerniente a la administración de justicia. Quédanos todavía por exponer en qué tanto el magistrado, sin el cual no podía ser ejecutada acción alguna de la comunidad, se hallaba obligado a provocar para realizarla la intervención o cooperación de la comunidad misma, inquiriendo la opinión que sobre el asunto tuvieran, ya la asamblea de los ciudadanos, ya el Consejo de los Ancianos. Acerca del particular regía primitivamente el principio según el cual la magistratura tenía la obligación y el derecho de poner en práctica y hacer que funcionase el orden jurídico existente; pero siempre que se tratara de obrar separándose de lo preceptuado en este orden jurídico vigente, como acontecía, v. gr., en los casos de declaración de guerra o de formación de un testamento, y mucho más cuando aquel orden hubiera de sufrir una alteración general, era preciso pedir el consentimiento de los indicados factores. Las consecuencias de esta idea fundamental se fueron desnaturalizando esencialmente conforme iba pasando el tiempo. La ciudadanía empezó a congregarse sin contar para ello con la intervención del Consejo, y si bien es verdad que la magistratura es la que siguió teniendo la iniciativa y que los Comicios no llegaron nunca a adquirir legalmente aquella omnipotencia que correspondió a la _ekklesia_ helénica, sin embargo, en realidad ellos fueron los que poco a poco se apoderaron de la soberanía de la comunidad. El Consejo de los Ancianos, en su forma originaria, dejó de participar en el gobierno de la comunidad, pero readquirió esa participación cuando el mismo fue ampliado en la organización patricio-plebeya, y la readquirió, porque cada vez fue haciéndose más extensa la obligación que la magistratura tenía de atenerse a las proposiciones hechas al Consejo. Finalmente, los Comicios dejaron de funcionar en la época del principado, y entonces el legítimo depositario de la soberanía del pueblo fue el Senado, el cual fue legalmente adquiriendo la plenitud de sus atribuciones a medida que se iba retrocediendo de hecho a la Monarquía. De todo esto vamos a tratar en el presente libro.

CAPÍTULO PRIMERO

INTERROGACIÓN A LA CIUDADANÍA

De la ciudadanía hemos tratado en el libro primero. En los más antiguos tiempos protohistóricos, estaba formada esta por la totalidad de los miembros de las familias, por los patricios, y en los tiempos históricos, por la totalidad de estos patricios y por los miembros de la comunidad salidos de la clientela, o sea los plebeyos. En esta última época no había una colectividad que fuese peculiar, políticamente hablando, de los patricios; pero sí había una colectividad peculiar de los plebeyos, colectividad que no era la ciudadanía, aun cuando funcionaba en muchos respectos con derechos iguales a esta.

Una cierta intervención general de la ciudadanía en los negocios públicos la tenemos en la prohibición general existente de ejecutar los mismos en lugar privado; esta limitación, cuya importancia política y moral no puede ser bastante encarecida, fue siempre una traba impuesta al ejercicio de la actividad de los magistrados cuando la misma se relacionaba con los particulares; fue una traba, singularmente en lo relativo a la administración de justicia y a la leva. Por regla general, el magistrado realizaba sus actos como tal ante el público (_in conventione_ o _contione_), y en lo tanto sin formalidades; sin embargo, también acontecía, sobre todo en los actos sacrales de los más antiguos tiempos y en la subasta, que la ciudadanía asistiera a un acto público organizada conforme a las divisiones en curias o centurias de que constaba. De esta manera se llevó a cabo la inauguración del sacerdote-rey y la de los demás altos sacerdotes de la comunidad, y de la misma manera se cerraba el censo con la solemnidad del sacrificio expiatorio.

La intervención efectiva de la ciudadanía en la celebración de un acto público, intervención que implicaba que todos los ciudadanos que participasen en dicho acto manifestaran su voluntad tocante al asunto, presuponía forzosamente la congregación de los mismos según la organización que por la Constitución les correspondía, esto es, por medio de los _comitia_, cuyas formas quedan expuestas en el libro primero. La base de organización de los Comicios era doble, civil y militar: en cuanto todo ciudadano era al propio tiempo que ciudadano un individuo obligado a la defensa de la patria, la ciudadanía podía congregarse, o atendiendo a su organización civil, esto es, bien por curias ordenadas por familias, bien por tribus, para cuya formación se atendía principalmente al domicilio de los ciudadanos, o atendiendo a la organización militar, es decir, a la división de la misma en centurias. En la ciudadanía patricio-plebeya, la reunión por curias se conservó vigente para entender en ciertos asuntos privados tocantes a las relaciones de familia, pero la dirección de la asamblea le fue encomendada al sumo pontífice (pág. 51); por tanto, aquellos actos, para los que habían de ponerse de acuerdo el magistrado y la ciudadanía, ya en la época republicana no podían ser confirmados por las curias. Los Comicios propiamente políticos de esta época se congregaban o por tribus o por centurias. La plebe, que como tal no era un organismo compuesto de individuos obligados al servicio de las armas, se congregaba como _concilium_, en un principio por curias y más tarde por tribus. Los Comicios organizados militarmente duraban más tiempo y tenían mayores formalidades que los de la organización civil, pero también eran más principales y aristocráticos. Al tratar de la competencia se indicará que había una serie de acuerdos que no podían ser tomados más que en esta forma militar; pero, en cambio, también se hallaba prescrita la forma civil para otros actos. Al menos en los tiempos de que ya tenemos bastantes noticias, no existía una determinación y delimitación general de las facultades de estas diversas formas de Comicios, y lo mismo hay que decir de estos con relación al _concilium_ de los plebeyos en la época posterior a la lucha de clases. Cuando las costumbres o alguna ley especial no dispusieran otra cosa, la ciudadanía podía ser interrogada en cualquiera de las tres formas.

Es también aplicable a la materia de que ahora se trata, la regla según la cual toda acción de la comunidad era un acto ejecutado por la magistratura. Las acciones de que aquí nos ocupamos las ejecutaba también un magistrado, pero esa ejecución no tenía lugar hasta después de haber obtenido el consentimiento de la ciudadanía. La convocación de esta para semejante fin fue, sin duda alguna, un derecho del rey en la organización patricia. En la organización patricio-plebeya, si se prescinde de la asamblea reunida por curias, la cual en esta época no era competente sino para conocer de asuntos privados y funcionaba bajo la dirección del pontífice supremo, la convocación de la ciudadanía era una facultad que correspondía a la magistratura suprema, esto es, al cónsul, al interrex, al dictador y al pretor, y también a los magistrados excepcionales revestidos de poder constituyente, fuese cual fuese la forma en que la ciudadanía se congregase. A los censores, a los ediles curules y al pontífice máximo les estaba permitido, por excepción, convocar los Comicios inferiores para entender de las multas e indemnizaciones graves por esos magistrados impuestas. El derecho de convocar la plebe correspondía al tribuno del pueblo por analogía con los cónsules, y a los ediles plebeyos por analogía con los curules. Todos los demás magistrados, de igual manera que los promagistrados, carecían del derecho de convocar en su propio nombre la ciudadanía; pero, con respecto al procedimiento penal, se permitía convocarla por representación, puesto que podían congregar la ciudadanía para este fin el cuestor en virtud de una orden de un magistrado supremo, y el tribuno del pueblo por mediación de un magistrado supremo de la comunidad.

Las modalidades de la convocación de la ciudadanía y de la plebe y las de la adopción de acuerdos por parte de una y otra vamos a estudiarlas todas reunidas, exponiendo las particularidades propias de cada forma, hasta donde quepa hacerlas objeto de nuestro examen, según vayamos haciéndonos cargo de cada una de las etapas de dichas convocación y toma de acuerdos.

La convocatoria de la ciudadanía se iniciaba siempre publicando el magistrado el objeto y el día de la reunión.

Tocante al objeto, en los casos en que la ciudadanía hubiera de congregarse para elecciones o para funcionar como tribunal, bastaba con una publicación general de las proposiciones que se tenía intención de hacer a los Comicios. Cuando se tratara de formar leyes, en los tiempos históricos era preciso presentar al público el proyecto de ley en su tenor literal, escrito; después de presentado, no se permitían variaciones en el mismo. En los últimos tiempos de la República se hallaba prescrito, además, que se depositara una copia del proyecto en el archivo de la comunidad.

En el sistema antiguo, no hubo día fijo señalado para la celebración de los Comicios más que para los Comicios por curias, los cuales se reunían todos los años el 24 de marzo y el 24 de mayo, singularmente para la ratificación de los testamentos. En los tiempos posteriores, el magistrado señalaba a su arbitrio el día en que habían de congregarse los ciudadanos; solo quedaban exceptuados como inhábiles para este acto, por un lado, los días fijos de reunión de los tribunales (_dies fasti_), y por otro, los días de fiesta, ya estuvieran fijados en el calendario (_dies nefasti_), ya los hubiera determinado la magistratura por modo ordinario o extraordinario; además, en los tiempos posteriores de la República, los primeros días de las semanas de mercado que en el curso del año tenían ocho días. Entre el día de la publicación de la convocatoria y el de la reunión de la ciudadanía, habían de transcurrir, al menos, tres de aquellas semanas (_trinum nundinum_), computando en ellas los dos días dichos; pero si hubiera peligro en el retardo, los magistrados se hacían con frecuencia dispensar de guardar este plazo, o se dispensaban ellos mismos. -- La reunión se celebraba de día, y comenzaba, por regla general, al salir el sol; ni antes de que este saliera ni después de ponerse podían funcionar los Comicios.

Por lo que al lugar se refiere, la ciudadanía no podía congregarse sino a cielo descubierto y dentro de los límites a donde alcanzase el régimen o jurisdicción de la ciudad (pág. 163). En los primeros tiempos de la República se intentó tener una asamblea de ciudadanos en el campo militar, pero inmediatamente fue prohibida; en la agonía de la República, Pompeyo comenzó a congregar los Comicios centuriados en el suelo macedónico, pero este fue un hecho totalmente aislado. Especialmente la asamblea civil de las curias siempre tuvo lugar dentro del recinto murado, por regla general en el mercado, en el sitio denominado por eso _comitium_, mientras que la asamblea militar de las centurias se verificaba fuera del recinto murado, pero dentro de la primer piedra miliaria, regularmente en el campo de Marte. La asamblea de las tribus, tratada con menos rigor que las anteriores, tanto la congregación de la ciudadanía por tribus como el _concilium_ de la plebe, podía celebrarse lo mismo dentro que fuera de la muralla, con tal que se verificase en el ámbito donde alcanzaba el régimen de la ciudad; por regla general, se realizaba en los primeros tiempos en el patio del templo de Júpiter capitolino, y posteriormente, cuando se trataba de hacer leyes, en el _Forum_, y cuando de elecciones, en el campo de Marte, donde en tiempo de Augusto se estableció una plaza especial de votaciones (_saepta Juliae_), junto al edificio en que se pagaba a los soldados (_diribitorium_).

Tocante a la discusión preparatoria, eran distintas las reglas que regían, según que se tratase de una elección, de un proceso o de un proyecto de ley. En materia de elecciones, parece haber sido prohibidas, ya por la costumbre, ya por la ley, las discusiones preparatorias bajo la presidencia de los magistrados; la adquisición de los puestos públicos, regida por la costumbre y enérgicamente desarrollada, parece que era asunto entregado puramente a la actividad particular. Por el contrario, cuando los Comicios funcionaban como tribunal, se hallaba legalmente prescrita, conforme se ha dicho (página 392), la discusión preliminar o preparatoria del asunto en tres plazos, ante la comunidad y por el magistrado que hubiera dado el fallo en primera instancia. Tratándose de proyectos de ley, no era necesario, pero sí permitido y corriente, el que quien presentara la proposición hiciera sobre el particular, cuando por lo demás se lo permitiese el magistrado autorizado para llevar la voz pública, cuantas manifestaciones le parecieran oportunas, a fin de persuadir (_suasiones_) a la ciudadanía o disuadirla (_dissuasiones_); también se permitía libremente por el magistrado a los particulares que hicieran uso de la palabra acerca del asunto. Estas discusiones preparatorias se tenían siempre ante la comunidad no organizada, por regla general no en el mismo día de la votación, y la mayor parte de las veces en el campo de Marte, donde estaba la plaza que regularmente se aprovechaba para hacer uso de la palabra (_rostra_), a bastante distancia de los sitios habituales para las votaciones.

La mañana del día anunciado para la votación, los heraldos convocaban a la ciudadanía para que concurriera al lugar que hubiere señalado el magistrado para verificar aquella.