Part 35

No formaban parte de los ingresos del dinero público, cuya percepción se encomendó a los cuestores juntamente con la dirección de la caja, ni el botín de guerra, del cual disponía el jefe del ejército, ni las multas e indemnizaciones que en el procedimiento penal ante los Comicios cobraban los magistrados, singularmente los ediles. Estas últimas no ingresaban regularmente en el erario, sino que las empleaba a su arbitrio el magistrado ganancioso en cosas de interés público. El jefe del ejército era libre de hacer esto mismo, o bien de entregar al erario en todo o en parte el dinero procedente del botín de guerra y los demás bienes muebles del mismo origen, siendo obligación del cuestor en este último caso convertir inmediatamente en dinero los bienes entregados. Todos los demás créditos de la comunidad, los pagos por arrendamientos u otros compromisos contractuales, los impuestos civiles, las contribuciones de guerra y las penas pecuniarias cuando no hubiesen sido impuestas por el tribunal del pueblo, ingresaban en el erario y caían, por consiguiente, bajo la competencia de los cuestores. Pero esto necesita más explicaciones.

Ya se ha dicho que la determinación de los créditos procedentes de contratos correspondía a los censores o a quienes les representaran; los cuestores solo podían realizar los créditos de la comunidad sobre los que no hubiere contienda y los que hubieran sido liquidados en esta forma, tomando como base para su oportuna percepción los actos y resoluciones de los censores. Por excepción podían hacerse efectivos los créditos de la comunidad, aun sin intervención del erario, en el caso en que el magistrado correspondiente reemplazara la comunidad por otro acreedor, por ejemplo, cuando el edil traspasaba a un empresario el empedramiento de las calles que el empleado correspondiente tardaba en llevar a cabo, y el empresario, como sustituto de la comunidad, reclamaba del deudor de esta el correspondiente importe, aun por medio de un pleito privado en caso necesario.

La contribución romana (_tributus_) no era propiamente un impuesto, por lo menos en cuanto se cobraba de los ciudadanos en general, sino más bien un desembolso forzoso que en casos de necesidad exigía a la ciudadanía la comunidad. Los gastos ordinarios de esta se cubrían regularmente con los productos de los bienes comunes, y los extraordinarios para edificaciones y para la guerra se hallaban al principio organizados de tal manera que pesaban más bien sobre los particulares ciudadanos que sobre la caja del Estado. Sin embargo, cuando esta tenía déficit, como ocurrió con frecuencia desde que próximamente a mediados del siglo IV de la ciudad tomó a su cargo el pagar a los soldados su salario, ese déficit se repartía entre los ciudadanos en proporción a sus patrimonios, para lo cual se atendía a los datos adquiridos acerca de los mismos por los censores. Que la ciudadanía fue en su origen una reunión de agricultores, lo demuestra la forma especial de informaciones y manifestaciones hechas ante testigos sobre la posesión territorial, con sus privilegios y su inventario, forma que no puede haber tenido más fin que el de facilitar la comprobación por los censores de la propiedad agrícola existente, y sin género alguno de duda esto es lo que en un principio se tomaba en cuenta también para el cobro de la contribución (_tributus_); sin embargo, esta, como hemos visto, no gravaba legalmente tan solo sobre la posesión inmueble, sino que era esencialmente un impuesto sobre el patrimonio. La percepción de la misma estaba a cargo de los cuestores, por orden del magistrado supremo y con arreglo a las listas que al erario hubiesen pasado los censores; también era lo regular que interviniera en esto el Senado, mientras que, por el contrario, jamás se interrogó sobre el asunto a los Comicios. La cantidad que había de pagarse se liquidaba atendiendo a la tasación del patrimonio de cada uno hecha por el censor y a la cuota que de ese patrimonio hubiera determinado en cada caso el magistrado supremo que debiera entregarse; pero si surgieran dudas acerca del particular, las resolvían los cuestores por el procedimiento de la _cognitio_, sin que contra la resolución se diera recurso jurídico alguno más que la invocación al magistrado que podía interponer su intercesión (pág. 209). El pago de la cantidad correspondiente era, no obstante, considerado como un anticipo reintegrable por la comunidad (pág. 60), solo que ella era quien fijaba el plazo para el reintegro. -- Es muy probable que además de esta contribución existieran impuestos verdaderos, regulares, y sobre todo, es de creer que mientras los ciudadanos poseedores de inmuebles fueron los únicos obligados a prestar el servicio de las armas, los latinos poseedores de inmuebles y los ciudadanos privados de posesión estuvieran sometidos a tales impuestos; pero no podemos demostrarlo suficientemente. En cambio, podemos asegurar que tanto estos impuestos, si es que existieron, como la contribución excepcional referida, no existían ya desde fines del siglo IV, y que a partir de entonces volvió a ocurrir lo que había sucedido en la primitiva organización de Roma, o sea que los ciudadanos estuvieron completa y efectivamente exentos de pagar nada para la caja de la comunidad.

Las cantidades de dinero que por vía penal tuviesen que pagar los ciudadanos, ya procediesen de un delito cometido contra la comunidad, por ejemplo, de un hurto o de un daño causado en una cosa que se hallare en la propiedad de aquella, ora proviniesen de las multas e indemnizaciones pecuniarias establecidas por leyes especiales para determinadas contravenciones, tenían que ser siempre fijadas en la forma acostumbrada del procedimiento privado: un representante de la comunidad debía deducir demanda ante el pretor y llevarla ante el jurado, y luego de hecha la condena el cuestor cobraba el importe de la cantidad que hubiese sido fijada judicialmente, si es que no se le reservaba al representante de la comunidad en concepto de retribución procesal. En aquellos delitos que podían cometerse también contra los particulares, v. gr., el hurto, todo ciudadano era considerado competente en el sistema antiguo para representar a la comunidad; tocante a las demás contravenciones, las leyes especiales eran las que determinaban la competencia, leyes que a menudo solo permitían a los magistrados la presentación de tales demandas privadas.

Cuando el deudor de la comunidad fuere insolvente, la ejecución, como ya se ha dicho (pág. 453), no se dirigía contra la persona misma del deudor, pero todos los bienes de este eran embargados por el Estado. Esa ejecución se verificaba vendiendo el patrimonio entero embargado; pero el comprador, al hacerse cargo del activo del deudor, había de obligarse a responder del pasivo de este en todo o en parte; no parece que, en el caso de concurrencia de otros acreedores, la comunidad fuera preferida a ellos por su crédito. Hasta cuando el patrimonio entero de un particular, o una parte del mismo, entraba en poder de la comunidad por confiscación penal o por herencia, el erario se hacía cargo del mismo como si lo comprara de esta manera por una cantidad fija.

Para pagar las deudas de la comunidad, generalmente necesitaba el cuestor una autorización de la magistratura suprema; si, por regla general, las pagaba en virtud de un simple acuerdo del Senado, es porque este acuerdo tenía al propio tiempo el carácter de decreto de la magistratura suprema; el cuestor cumplía hasta una orden de pago dada únicamente por el cónsul, de manera que la cuestura siguió dependiendo del consulado como antes. A los demás magistrados que no fuesen supremos, como, por ejemplo, a los censores, no les pagaba el cuestor sino en virtud de una orden especial de los magistrados supremos. Ni desde el punto de vista jurídico significa nada en contrario la circunstancia de que la mayor parte de los pagos se hicieran mediatamente, por ejemplo, que a los empresarios de construcciones les pagaran los censores del crédito abierto a los mismos por la caja de la comunidad, y que el pago a los soldados lo verificaran primeramente los presidentes de distrito y más tarde los generales del ejército y sus cuestores. En determinados casos, la ley podía dar una orden de pago de una vez para todas a los cuestores, autorizándoles, por ejemplo, para pagar sus sueldos a los subalternos de conformidad con los datos suministrados por sus superiores, o para hacer donaciones a los extranjeros que venían a Roma como embajadores de las comunidades con las que esta se hallaba en relaciones de amistad.

No abolió, precisamente, el principado la exención de cargas financieras de que gozaron durante la época republicana los bienes de los ciudadanos; pero esa exención fue indirectamente suprimida por Augusto, singularmente por el impuesto sobre las herencias, creado a consecuencia de la reorganización del ejército. Además, en esta misma época, el emperador fue poco a poco haciendo extensivo su derecho a nombrar magistrados a los funcionarios encargados de administrar la hacienda de la comunidad. El primer paso en este sentido lo dio Augusto al instituir una segunda caja central (_aerarium militare_) para recibir los impuestos sobre herencias, y la dirección y administración de tal caja se la encomendó a jefes del rango senatorial, sí, pero nombrados por el emperador mismo, los cuales disponían de los fondos procedentes de tal impuesto, sin duda atendiendo meramente las órdenes imperiales. Bajo los emperadores Julio-Claudios, la dirección de la antigua caja central del Estado, en lugar de entregarse a cuestores inexperimentados e imperitos, designados por la suerte, se encomendó, bien a cuestores elegidos por el emperador, bien a pretores; Nerón quitó luego esta caja a los magistrados republicanos, y confió la administración de la misma, igual que la de la caja militar, a funcionarios del orden de los senadores, pero de nombramiento imperial. La caja central del Reino, sin embargo, quedó por lo menos a disposición de los cónsules y del Senado hasta los últimos tiempos del Imperio, interviniendo en ella el príncipe solo de una manera indirecta, por medio de sus proposiciones al Senado.

Más aún que obedeciendo a estos cambios directos, experimentó una transformación la Hacienda del Estado romano durante el principado, merced a la circunstancia de que la caja privada del emperador, tan luego como comenzó a ser llamada _fiscus Caesaris_, se convirtió realmente en caja del Estado y, gradualmente, llegó a ser la caja principal de este. La diferencia y contraposición formal entre el patrimonio de la comunidad y el de cada uno de los particulares, se aplicó también al del emperador, con tan gran fuerza como no hubiera sido posible hacerlo en una comunidad organizada de hecho monárquicamente, y esa contraposición parece que se cambió en oposición directa cuando luego Diocleciano reorganizó el Estado. Pero no fue la menor causa de la monarquía velada del principado el que los ingresos y los gastos que material y sustancialmente eran públicos, y cuya administración estaba encomendada al emperador, tuvieran la consideración jurídica de privados, pues a consecuencia de esto, por una parte, no estaban sometidos a la rendición de cuentas, ni aun a las que indirectamente se realizaban por medio de la cuestura y por la discusión en el Senado, y por otra parte, el soberano de hecho adquirió una posición en el Estado muy superior a la de los funcionarios encargados de administrar el numerario público. Al tratar de la administración del patrimonio imperial, expusimos en sus rasgos esenciales (pág. 355), de qué manera se llegó a este resultado por la doble vía que dejamos indicada. Todos los gastos necesarios para el desempeño de los negocios públicos encomendados al emperador, por tanto, especialmente todos los gastos referentes al ejército y al abastecimiento de la capital, se pagaban con cargo a la caja privada imperial; de otro lado, entraban en la misma, no solamente los ingresos procedentes de Egipto, que eran adquiridos, más bien que por la comunidad romana, por los sucesores de los Ptolomeos (esto es, por los emperadores), sino también una gran parte del numerario que arrojaban los impuestos. Las rentas y productos de las provincias y los arbitrios de la capital de la comunidad romana eran todos ellos, como hemos visto, cobrados por funcionarios domésticos del emperador, y a lo menos una considerable parte de los mismos se llevaba a la caja privada de este. Hasta las provincias sometidas inmediatamente a la administración imperial se consideraban como en cierto modo atribuidas al emperador por medio de contratos privados de fiducia, de manera que en ellas percibía él mismo los impuestos territoriales como si fuese un verdadero propietario. Las consecuencias de este cambio legal del patrimonio público en privado se reflejaron en la administración de justicia. Debe advertirse, sin embargo, que al príncipe no se le consideró nunca, con respecto a los impuestos provinciales, mera y sencillamente como un propietario del suelo, que es lo que debería haberse hecho, conforme a lo que acabamos de exponer; antes bien, se aplicó desde luego a los procuradores del emperador en las provincias el sistema republicano, según el cual, la resolución de las contiendas que se suscitasen con motivo del cobro de toda clase de impuestos y contribuciones correspondía, por vía de _cognitio_, a los mismos magistrados a quienes estaba confiado tal cobro. Cuando los administradores del patrimonio imperial exigían créditos distintos de los derivados de impuestos y contribuciones, podía ciertamente hacerse uso del procedimiento del Jurado; pero ya en tiempo de Claudio se autorizó en general para prescindir de este procedimiento, y aunque Nerón dispuso nuevamente que las controversias de esta índole se sustanciaran por el procedimiento privado ordinario, y hasta llegó a instituir al efecto un pretor especial, es, cuando menos, dudoso que este retorno al antiguo orden de cosas persistiera mucho tiempo. En conjunto y en tesis general, podemos decir que, en la época del principado, la caja imperial, que legalmente era privada, fue atrayendo sí a poco a poco, tanto los gastos como los ingresos del Estado, y que vino a colocarse en el lugar del _aerarium populi romani_, el cual fue perdiendo gradualmente su carácter de central y principal. Este sistema trajo como consecuencia necesaria el que los soberanos sin conciencia dispusieran ilimitadamente de los medios públicos para su provecho privado; pero ni tal sistema se estableció con este fin, ni se manejó ni administró predominantemente tampoco en este sentido. No solamente la economía privada, subalterna, permaneció siempre extraña a la esencia íntima y verdadera del régimen romano, sino que hasta en el sistema financiero realizado por este régimen, la comunidad recibió probablemente de sus soberanos todavía más de lo que dio a estos.

CAPÍTULO VI

LA ADMINISTRACIÓN DE ITALIA Y DE LAS PROVINCIAS

Aun cuando la exposición que hasta aquí hemos venido haciendo de las funciones de los magistrados no se circunscribe a la ciudad de Roma, sino que se ha hecho teniendo en cuenta toda la extensión del Estado romano, sin embargo, la consideración del régimen del Reino como un producto evolutivo, como un ensanchamiento del régimen de la ciudad, ha hecho que en nuestro estudio no haya podido menos de predominar este último punto de vista. Parece, por lo tanto, conveniente que echemos una ojeada, en parte retrospectiva y en parte suplementaria, al conjunto de las instituciones por que fueron administradas Italia y las provincias.

Ya se dijo en el capítulo relativo a la estructura y organización del Reino bajo el régimen de ciudad (página 127), que el Estado romano, considerado en general, se componía de cierto número de comunidades regidas por dicho régimen de ciudad y más o menos independientes, todas las cuales se hallaban sometidas a la hegemonía y mando de Roma. Igual independencia se concedía, en tesis general, a aquellas otras comunidades o distritos organizados dinásticamente y que mantenían con Roma vínculos excepcionales; solo en la época del principado, y aun en esta época solo por excepción, se unieron esos distritos al Estado romano, sobre todo el reino de Egipto, haciendo que la administración monárquica, real, a que continuaron sujetos, fuera desempeñada por magistrados romanos. Por diversos que fuesen los fundamentos políticos en que se apoyara aquella autonomía administrativa municipal, es decir, ya se tratara de comunidades que solo por excepción pudiesen disponer de sí mismas por estar formadas de ciudadanos completos o plenos, ya de otras que por el contrario solo por excepción tuvieran limitada su autonomía administrativa, como acontecía con las que se hallaban jurídicamente ligadas con Roma por el vínculo de la confederación, bien en virtud del derecho latino basado en la igualdad nacional, bien en virtud de un contrato especial celebrado por el Estado con tales comunidades; ya se tratara de otras a las que se permitía de hecho el ejercicio de la autonomía administrativa sin habérsela reconocido de derecho, como sucedía con la mayor parte de las comunidades situadas en las provincias, lo cierto es que semejante autonomía era la que formaba siempre la base del gobierno romano. Si en la propia Roma eran la misma cosa la autonomía de la ciudad y el régimen o gobierno del Reino, de suerte que la magistratura, los Comicios y el Senado apenas pueden ser mirados de otro modo que como órganos de un régimen autónomo de ciudad, en cambio, la autonomía administrativa más o menos limitada de las comunidades municipales de Italia y de las provincias aseguró a estas un propio carácter, en contraposición a las autoridades del Reino.

Tantas y tan variadas formas revistió la autonomía municipal administrativa de las comunidades del Estado romano, según las diferentes épocas de la historia del mismo y según las distintas localidades de que se tratara, que se hace imposible presentar un cuadro en cierto modo completo de todas ellas. Pero tampoco aquí pueden faltar ciertos rasgos fundamentales comunes. Por regla general, a todas las comunidades del Reino fue aplicable la máxima de que cada ciudad tenía sus propios magistrados y su propio Consejo de la comunidad, así como también, al menos en la época republicana, se congregaba la ciudadanía de todas ellas para hacer las elecciones y para legislar. Pero quedaban fuera de tal autonomía, desde luego y sin más, toda clase de relaciones con otros Estados que no fuesen la comunidad central romana; Roma no permitía dentro del territorio adonde se extendía su poder, ni que las diversas comunidades dependientes de ella celebraran entre sí pactos íntimos, ni que entablaran ninguna clase de relaciones jurídicas con otros Estados que no formasen parte de la unión del Reino.

A los Estados confederados latinos y a los de la confederación itálica, los cuales eran jurídicamente iguales a los primeros, se les conservó la autonomía militar en la época de la República, puesto que tenían tropas propias mandadas por oficiales propios, y estas eran destinadas por el poder central como expediciones agregadas al ejército romano de ciudadanos. Esta situación de cosas fue abolida cuando se hizo extensivo a toda Italia el derecho personal romano. A las comunidades extraitálicas no se les concedió, salvo contadas excepciones, esta limitada autonomía militar; pero los jefes de tales comunidades podían, en caso de necesidad, llamar a las armas a la ciudadanía, y entonces el que mandaba a esta debía tener iguales derechos que el tribuno militar de Roma.

La jurisdicción fue siempre una materia que perteneció a la autonomía municipal, limitada, sin embargo, la mayor parte de las veces, por la injerencia del magistrado supremo en la materia de tutelas; pero a las comunidades de ciudadanos les fueron aplicadas desde bien pronto las restricciones que más atrás (pág. 408) quedan expuestas, y a las de no ciudadanos se les privó de jurisdicción municipal para conocer en aquellos asuntos judiciales en que eran parte ciudadanos romanos.

El derecho penal estuvo también confiado durante la República a las comunidades dependientes de Roma, sin más limitaciones que la de que los delitos que se dirigían inmediatamente contra el Estado romano no quedaban sometidos, como se comprende bien, a la competencia municipal, sino que, por el contrario, eran castigados por Roma, la mayor parte de las veces por la vía administrativa. Todo lo demás, por ejemplo, los procesos por homicidio y por corrupción electoral, quedaban encomendados al conocimiento de las autoridades propias de las comunidades, al punto de que en las que se componían de ciudadanos completos, de semejantes delitos entendía la jurisdicción municipal, aun cuando sus autores fueran ciudadanos romanos. Es, sin embargo, por lo menos dudoso que en la época del principado ejercieran los órganos de los municipios itálicos otras funciones que funciones meramente auxiliares en la administración de la justicia penal; lo que sí puede asegurarse es que entonces se extendió a Italia, primero con el carácter de concurrente con otras, según parece, y luego con el de verdadera competencia reconocida, no solamente la jurisdicción imperial, que nominalmente ejercía el emperador de un modo inmediato, pero que en realidad quien la ejercía eran los funcionarios de su guardia y los de su corte, sino también la jurisdicción del prefecto de la ciudad, de manera que hasta la centésima piedra miliaria ejercía sus funciones el prefecto de la ciudad, y de allí en adelante entraba la jurisdicción inmediata en materia de justicia criminal.

Los asuntos sacrales se hallaban en toda comunidad municipal encomendados desde luego a las autoridades de la misma; estas eran las que designaban los dioses de cada comunidad, las que nombraban sus sacerdotes y las que organizaban el culto divino así bajo su aspecto financiero como bajo el administrativo. Los funcionarios del Reino de Roma no tenían aquí más intervención que la que les correspondía en virtud del derecho general de vigilancia e inspección, que ejercían principalmente en forma prohibitiva.

Lo más importante de todo era la autonomía en la administración del propio patrimonio, la explotación de los bienes de la comunidad (_vectigalia_) y la dirección de la caja común. Los bienes comunales se aplicaban principalmente así a la Hacienda municipal como a la del Reino, y a la administración de los mismos pertenecía la materia de edificaciones urbanas y en buena parte también lo relativo al establecimiento y preparación de diversiones populares. Aun cuando la administración municipal estaba de derecho sometida en Italia a la vigilancia y fiscalización de los cónsules y del Senado, y en las provincias a la fiscalización y vigilancia de los gobernadores, la gestión de los asuntos estaba, sin embargo, encomendada de hecho al Consejo y a los funcionarios de la comunidad; y como esto contribuyó esencialmente, a no dudarlo, a la exaltación del patriotismo municipal, a menudo excéntrico y mal entendido, en este campo es también donde se manifestaron de un modo principal los males y los peligros de la economía municipal insuficientemente intervenida e inspeccionada, y como contragolpe de este abuso hubo de comenzar a limitarse la autonomía de las ciudades por medio de funcionarios locales nombrados por el emperador. Desde Trajano en adelante encontramos curadores encargados de vigilar e inspeccionar la administración del patrimonio de las ciudades más importantes, nombrados por el emperador de entre los individuos ilustres que no pertenecían a la ciudadanía, y los encontramos principal, aunque no exclusivamente, en Italia, donde la vigilancia de los cónsules era más laxa que la de los gobernadores en las provincias.