Part 25

El _imperium_ del príncipe no fue sino un producto, una evolución del gobierno o presidencia de las provincias en la época republicana, por lo que solía llamársele también, a la vez que de otras maneras, poder proconsular. En la época republicana, la colegialidad estaba excluida, en principio y legalmente, del gobierno de las provincias; y la anualidad solo de un modo imperfecto se aplicó a este gobierno, merced al uso y al abuso que se hacía de la prorrogación. Los gobiernos provinciales de los últimos decenios de la República, los cuales se otorgaban por una larga serie de años y se extendían a varias provincias al mismo tiempo, y a cuyos poseedores se les dispensaba más o menos de residir dentro del territorio sometido a su mando; y más todavía las jefaturas militares extraordinarias que en la misma época se concedieron para perseguir la piratería, con sus funcionarios auxiliares que habían de reunir las condiciones de capacidad que los magistrados, jefaturas que extendían su poder por todos los territorios mediterráneos (págs. 254 y 317), se hallaban ya mucho más cerca del _imperium_ propio de los príncipes que del _imperium_ que tuvo el originario pretor de Sicilia. Mas el _imperium_ del príncipe, no obstante proceder del gobierno provincial de la época republicana, revistió una forma particular y apareció como cosa nueva. Prescindiendo de que el cargo era perpetuo y de que con él no rezaba, claro es, aquel precepto según el cual el poseedor del _imperium_, para poderlo ejercer, debía hallarse dentro del territorio sometido a su dominio, el _imperium_ del príncipe tuvo un aumento cualitativo en tres direcciones: primera, haciéndolo extensivo a todo el territorio extraitálico (_imperium infinitum_), mientras que el _imperium_ de la época republicana estuvo siempre circunscrito a límites territoriales fijos; segunda, colocándolo en una situación de superioridad, con respecto a todo otro _imperium_, para los efectos de resolver las colisiones y las cuestiones de competencia (_imperium maius_), mientras que entre los _imperia_ ordinarios de los últimos tiempos de la República no podía, en principio, darse colisión, por lo mismo que cada uno tenía su circunscripción fija; tercera, no poseyendo tropas propias, pues todas las tropas del Reino juraban en nombre del príncipe, mientras que en los tiempos republicanos cada gobernador de las provincias tenía o podía tener un ejército propio. La limitación, en virtud de la cual ni Roma ni Italia se hallaban sometidas al _imperium_ militar, sirvió de norma reguladora para el _imperium_ del príncipe, y aun en el orden práctico siguió produciendo efecto notable, si bien fue modificada por la circunstancia de que el príncipe, que habitaba regularmente en Roma, no podía estar sin escolta, y que Italia no podía menos de tener puertos militares, dada su situación. Mas si prescindimos de la guardia y de las dos flotas, en Italia no existió ejército hasta principios del siglo III después de J. C. El poder proconsular general del emperador no tenía, por la ley, carácter de exclusivo, sino que cada uno de los procónsules siguió ejerciendo mando militar dentro de su respectiva circunscripción. Pero como el procónsul, no solo poseía un _imperium_ más débil que el del emperador, sino que además carecía de tropas propias, y para que ejerciera su mando militar se le prestaban soldados imperiales, es claro que este especial _imperium_ tuvo escasa importancia desde su origen, y muy pronto quedó reducido a un puro nombre. -- Todavía hubo en esta esfera otro aumento esencial de las atribuciones imperiales. Según la primitiva organización establecida por Augusto, todas las provincias del Reino quedaban sometidas, en cuanto a la materia de jurisdicción y de administración al Senado y a los gobernadores procedentes de las elecciones de cónsules y pretores, mientras que las tropas estacionadas en las mismas dependían del príncipe. Sin embargo, este retuvo provisionalmente varias de aquellas bajo su propia administración, y no solo tal estado provisional de cosas se convirtió en definitivo, sino que en breve espacio de tiempo, gracias a ciertas permutaciones y manipulaciones de otro género, ocurrió que todas las provincias en donde había tropas quedaron sometidas directamente a la administración del emperador, con lo cual vino a ser abolida la referida dualidad legal de mando militar del emperador y mando militar de los procónsules, quedando el primero como absolutamente exclusivo. Mas hasta que las atribuciones correspondientes al mismo adquirieron mayor extensión, no hay más remedio que considerarlo todavía como un mando militar cuyos límites territoriales se hallaban marcados por la ley, sobre todo teniendo en cuenta la excepcional situación en que bajo este respecto estaba Italia; siendo, pues, el mando militar del príncipe esencialmente inferior y más débil que aquel a que hubiera debido dar lugar la dictadura de César.

El poder tribunicio del emperador entronca también con el tribunado del pueblo de la época republicana; pero así como su título es nuevo, así también lo es la naturaleza de las facultades otorgadas con el mismo, por acuerdo del pueblo, primeramente al dictador César y después a Augusto y a sus sucesores. Las limitaciones que por razones de tiempo, de lugar y de colegialidad tuvieron los tribunos populares no se aplicaron al nuevo poder, como tampoco se excluyó de poseerlo a los patricios, y en caso de colisión del poder tribunicio del emperador con el de los tribunos del pueblo, debía prevalecer el primero como superior. De esta manera, el modo como se manifestaba el nuevo poder civil supremo era muy propio para considerarlo como el guardador constante de la Constitución de la comunidad y de los derechos de los particulares ciudadanos, como el más alto correctivo, y en cierto sentido como un poder establecido con carácter excepcional por la Constitución, ora porque se le concedía aquella inviolabilidad eminente y democráticamente consagrada que hemos visto iba aneja al tribunado del pueblo, ora porque la misión del nuevo tribuno era una misión ideal, puesto que no tenía señalada directamente como tal tribuno una esfera inmediata y constante de atribuciones. De las facultades soberanas que, además del derecho de intercesión, se hallaban contenidas en el poder de que se trata, es posible que solo hicieran uso los príncipes de aquella que consistía en comunicarse y entenderse con la plebe y con el Senado. Pero ya queda dicho sobre este particular (pág. 331) que lo que bajo el nombre de poder tribunicio se concedió al príncipe, excedió con mucho los derechos que derivaban del antiguo tribunado, y que este exceso fue debido a las cláusulas especiales incorporadas a la ley que le daba la plenitud de la soberanía. De esta manera se legalizaron, por ejemplo, los derechos del príncipe a hacer la guerra y la paz y a celebrar tratados, y probablemente ha de decirse lo mismo del derecho de fallar en última instancia en las causas criminales y civiles, y de otras numerosas atribuciones, habiéndose hecho valer bien pronto a este respecto la regla, según la cual, toda facultad que se hubiera concedido a un príncipe como tal, se entendía concedida a todos sus sucesores. En este breve esbozo no podemos extendernos más sobre las afirmaciones anteriores; el desarrollo de las más importantes de ellas tiene su lugar propio en el libro siguiente.

Más interés que la enumeración de cada una de las atribuciones positivas del emperador, tiene en este respecto decir que la comunidad no perdió en modo alguno sus derechos soberanos, singularmente el de nombrar a sus magistrados y el de legislar, y que lo único que sucedió fue que el príncipe tomó participación en los mismos dentro de ciertos límites fijados por la ley. Durante el principado, el nombramiento de los magistrados lo realizó en principio la ciudadanía o el representante de la misma en aquel tiempo, esto es, el Senado, siempre que no se tratara de casos especialmente exceptuados (lib. V, cap. V). Del propio modo, quienes legislaron en general fueron los Comicios, y más tarde el Senado. La facultad de conceder privilegios correspondió de derecho a este último cuerpo; sin embargo, desde los últimos emperadores Flavios, empezaron los príncipes a injerirse con frecuencia en esta esfera, hasta que poco a poco fueron atrayéndola hacia sí. Lo que únicamente concluyó cuando vino a la vida el principado, fue el derecho que anteriormente habían tenido los Comicios y el Senado de intervenir en la declaración de la guerra y en la celebración de los tratados internacionales; además, aquellas materias legislativas que los Comicios de la época republicana solían delegar en los magistrados, especialmente la concesión del derecho de ciudadano y la del derecho municipal, las ejercitó ahora exclusivamente el príncipe.

Réstanos aún por examinar la colegialidad desigual que existió junto al principado, la participación en la soberanía, esto es, la naturaleza de un cargo análogo al del emperador, pero inferior a este, así como también la colegialidad de iguales en el principado, o sea la cosoberanía.

La colegialidad desigual en el principado, es decir, la participación en la soberanía, que es como nosotros la llamamos a falta de una denominación general, empezó a existir al mismo tiempo que este, pero revistiendo con más fuerza que este el carácter de magistratura extraordinaria, puesto que ni se hacía uso de ella sino cuando las circunstancias lo pedían, ni la carencia de la misma se consideraba como una vacante. Tampoco existía una norma general aplicable a la misma. Consistía en conceder o atribuir a otra persona uno de los dos elementos esenciales del poder imperial, el proconsular o el tribunicio, o ambos juntos, pero en todo caso con subordinación al príncipe, siendo, además, muy probable que la competencia que iba unida a la concesión dicha fuese sometida a normas especiales dictadas para cada caso concreto. Claro está que del príncipe es quien dependía en realidad el que se creara o no el puesto a que nos referimos, así como el fijar las atribuciones que al mismo habían de conferirse; legalmente, sin embargo, parece que el Senado, que era soberano, concedía autorización al príncipe para otorgar el poder proconsular, por cuanto el _imperium_ mismo no suponía ninguna facultad de transmitirlo, mientras que es de presumir que el poder tribunicio le fuera concedido al emperador con el derecho de cooptación que los tribunos del pueblo habían tenido y luego perdido. Las limitaciones de tiempo, no aplicables al principado mismo, sí lo fueron al poder secundario de que se trata, el cual empezaba a tener existencia mediante la forma de designación, y tenía también un término, puesto que se concedía a plazo. Era de esencia del principado la unión de los dos poderes en una persona; esa unión era potestativa respecto a la institución que ahora nos ocupa: hasta la época del emperador Severo, lo ordinario fue que dichos dos poderes se concedieran separadamente, siendo considerado el _imperium_ proconsular como inferior al secundario poder tribunicio, y siendo costumbre conceder aquel como grado previo preparatorio para obtener luego este. A partir de entonces, parece que no volvió a concederse exclusivamente el _imperium_ proconsular; todos los soberanos adjuntos del siglo III se nos presentan como depositarios del poder tribunicio, en el cual parece que iba incluido el proconsular. Estos puestos secundarios tuvieron de común con el de príncipe, por lo que a su contenido toca, el no estar sometidos a la anualidad y el extender su poder a todo el territorio del Reino, en lo cual se diferenciaban, teóricamente, de la magistratura ordinaria: el poseedor del poder secundario proconsular tenía mando militar propio; al poseedor de poder secundario tribunicio le correspondía el derecho de convocar el Senado. Pero como a ninguno de ellos se le otorgaba el principado ni el nombre de _Augustus_, y aun la denominación de _imperator_ solo les fue concedida en contados casos, es claro que no participaban de los derechos propios del emperador. Así como el procónsul senatorial no tenía tropas propias, tampoco las tenían estos soberanos adjuntos; en los buenos tiempos del Imperio no eran nombrados en los edictos del emperador juntamente con este; por ley no les correspondía intervención alguna en la administración de las provincias imperiales, en el nombramiento de los magistrados imperiales, en la jurisdicción, en la dirección de la guerra ni en la celebración de los tratados de paz. Pero alguna participación se podía dar a este cargo en el gobierno efectivo del Reino; en esta forma lo establecieron los primeros que hicieron uso de él, Augusto y Agripa, y también fue aplicado de igual manera algunas veces en el siglo III después de J. C. Mas no bastaba, al efecto, con el simple nombramiento para el cargo, sino que era preciso añadir un mandato especial. En realidad, ya desde los últimos tiempos de Augusto, el fin político que se perseguía con esta institución era el de asegurar hasta donde fuese posible la sucesión en el puesto imperial, creando un cargo auxiliar supremo, cuyo órgano o depositario era a la vez como un partícipe en la soberanía. Por eso estos soberanos secundarios fueron, de hecho, más que nada, presuntos herederos de la corona, sin poder alguno, y la tendencia dinástica, extraña a la institución del principado considerado en sí mismo, se manifestó, ante todo y sobre todo, por medio de este poder soberano secundario. El nombramiento de tal soberano no daba al mismo más que una simple esperanza, pues en rigor no era sino la manifestación formal hecha por el actual soberano acerca de la persona que él deseaba fuese su sucesor, y ya hemos indicado que en caso de vacante de la soberanía, no venía a suceder de derecho y sin más el co-regente o asociado nominal. De hecho, sin embargo, la transmisión del principado se verificaba, por regla general, mediante este acto preparatorio.

Si la colegialidad desigual, según acabamos de estudiarla, no contradice la esencia de la Monarquía, la contradice en cambio la colegialidad de iguales, si bien debe advertirse que esta colegialidad estaba legalmente admitida en el principado, lo mismo que lo estuvo en otro tiempo para la realeza y para la dictadura. Aun cuando parece que ya Augusto se propuso establecerla, la primera vez que la misma aparece es en el año 161 después de J. C., puesto que a la muerte de Pío tomó las riendas del gobierno Marco, que es a quien aquel había mirado como sucesor suyo, y el cual asoció al trono a su hermano, con facultades iguales a las suyas, y después, pasados algunos años, él mismo, luego de la temprana muerte de su hermano, colocó en igual puesto a su hijo, menor de edad. Sobre todo bajo esta última forma, en la cual uno de los dos soberanos quedaba realmente excluido de participar en la soberanía efectiva a causa de su poca edad, pero al cual se le aseguraba de esta suerte la posesión del trono para el caso en que quedase vacante, es como se hizo uso de la institución de que se trata antes de Diocleciano, llenando los dos fines para que fue introducida, a saber: mantener la unidad en el gobierno y regular la manera como habían de ser reemplazadas las personas que lo ejercieran. Pero que la soberanía compartida, en los casos en que había una seria igualdad entre los participantes, producía, bien guerras civiles, bien la división del Reino, nos lo demuestra ya la catástrofe que siguió a la muerte de Severo, y el que en los tiempos posteriores a Diocleciano la igualdad efectiva de derechos en los copartícipes de la soberanía trajo bien pronto consigo la disolución del Estado romano.

CAPÍTULO XII

MAGISTRADOS SUBALTERNOS DEL EMPERADOR Y ADMINISTRADORES DE LA CASA IMPERIAL

En principio, las magistraturas republicanas siguieron funcionando bajo el Imperio: la Roma imperial era administrada por sus cónsules, pretores y ediles; la Italia imperial, por sus municipalidades; una parte considerable de las provincias, aun en tiempos de los emperadores, por los procónsules y sus cuestores, y la dirección suprema de todos estos círculos correspondía al Senado. De hecho, sin embargo, la nueva jefatura del Estado comenzó a injerirse y hacerse valer bajo todos los aspectos y en todas las cosas, ya personalmente, ya por medio de sus auxiliares y servidores.

Al círculo de la actividad personal del soberano pertenecen: la jefatura militar del Reino, la presidencia imperial del Senado, el tribunal del emperador, la iniciativa legislativa de este y las constituciones imperiales. Estos actos de gobierno imperial, como personales que son, quedan fuera de este examen, y la actividad auxiliar que a los mismos se aplica tampoco nos corresponde aquí estudiarla. Los dos cuestores adjuntos tanto al emperador como al cónsul de esta época (_quaestores Augusti_) auxiliaban, sí, al primero aun como ayudantes de índole civil para el desempeño de sus funciones dentro del régimen de la ciudad, pero no es posible señalar con precisión cuál sería la competencia atribuida a los mismos. La antigua costumbre romana de llamar a consejeros idóneos para que ilustrasen con sus informes a los magistrados, en los casos en que estos tenían que tomar resoluciones importantes (pág. 255), siguió poniéndose en práctica, transitoriamente, en especiales circunstancias, con respecto a las cuestiones políticas; mas no hubo un Consejo de Estado como institución fija y permanente. Solo para el tribunal del emperador, y aun esto no tuvo lugar sino desde el tiempo de Adriano, existió un _consilium_ fijo, compuesto de varones de importancia y jurisconsultos de gran renombre, quienes, bajo la presidencia del emperador o de un representante suyo, discutían y resolvían los asuntos jurídicos que llegaban a esta altura. Del gobierno imperial mediato, del que el príncipe desempeñaba ejercitando su actividad pública por medio de auxiliares y servidores, es de lo que tenemos que tratar ahora con alguna extensión.

Los funcionarios subalternos del emperador eran, por un lado, sus auxiliares para el ejercicio del mando militar y para el despacho de los asuntos administrativos y jurisdiccionales, y por otro lado, los servidores de la casa imperial. Los de la primera categoría eran todos ellos sacados de los dos órdenes privilegiados de ciudadanos; y aun dentro de cada uno de los mismos, estaban determinadas de una manera fija las condiciones necesarias al efecto, por lo que el derecho del emperador a nombrar auxiliares suyos se hallaba limitado de un modo eficaz y enérgico, y especialmente el gobierno del Senado tenía pocas limitaciones, aun cuando realmente se practicó poco.

En la administración de la capital, los que no eran senadores no ejercieron ninguna función pública durante el Imperio, si se exceptúan los oficiales que formaban parte de la escolta imperial y del servicio de incendios de la ciudad y los funcionarios de Hacienda a quienes se tenía confiado el cuidado de los graneros necesarios en la capital. Los nuevos funcionarios nombrados por el emperador para la gestión de los asuntos de la capital fueron sacados, por lo regular, del Senado; y aun los subalternos concedidos a esos funcionarios no se tomaban de los individuos del servicio doméstico del emperador, sino que su nombramiento se organizó siguiendo el modelo republicano. La caja del Estado siguió al principio administrada por los magistrados republicanos; pero en tiempo de Nerón fueron estos suprimidos, y la administración dicha se encomendó a un funcionario de nombramiento imperial. Ya Augusto había dado el primer paso en este sentido, puesto que al establecer nuevos impuestos había instituido una segunda caja del Reino (_aerarium militare_), cuya administración encargó a un funcionario de nombramiento imperial. Volveremos sobre esto en el lib. IV, cap. V, al tratar de la Hacienda.

La cuestión de alimentos para la capital la tomó Augusto, como se ha dicho, bajo su cuidado, pagando de su caja privada los gastos indispensables para las provisiones, y sustrajo esta materia, por lo tanto, a la administración del Senado. Pero la distribución de grano la hizo una magistratura establecida y organizada conforme a las reglas del tiempo de la República.

La materia de construcciones dentro de la ciudad y la de la conservación de las carreteras itálicas, huérfanas ambas de dirección una vez suprimida la censura, fueron atribuidas a curadores para edificios urbanos, para acueductos urbanos, para cloacas urbanas y el río Tíber, y para las carreteras itálicas; estos curadores fueron funcionarios especiales, del orden de los senadores, nombrados por el emperador.

De más importancia, hasta política, fue la institución de un jefe de policía de la capital, verificada por Tiberio bajo la misma denominación del ya desaparecido prefecto de la ciudad; este prefecto fue poco a poco abrogándose el conocimiento y despacho de los negocios criminales de la capital, y con el tiempo llegó a colocarse a la cabeza de toda la administración urbana. Esta institución adquirió carácter militar, sin embargo de que el prefecto mismo no era oficial del ejército, y lo adquirió por habérsele autorizado para tener un cuerpo distinguido de ejército, de 5000 hombres aproximadamente.

Mucho menos que en la de la capital, se entrometió el principado en la administración de las ciudades itálicas, mermando su autonomía, pues solo en lo relativo a las carreteras itálicas es en lo que el nuevo cargo se puso en contacto con dichas ciudades. Desde Trajano en adelante es cuando encontramos, sin duda a causa del deplorable estado financiero a que estas habían llegado, funcionarios encargados de inspeccionar la administración económica de cada una de tales ciudades itálicas, funcionarios nombrados por el emperador, ya de entre los senadores, ya de entre los caballeros.

Si en Roma e Italia no tenía el emperador facultades para dar órdenes de naturaleza militar, la participación que al mismo correspondía en el gobierno de las provincias estribaba, por el contrario, absolutamente sobre el _imperium_ o poder proconsular, y sus auxiliares en esta esfera eran por eso regularmente oficiales del ejército, al revés de lo que acontecía con los auxiliares itálicos. Dichos auxiliares provinciales eran de tres clases: ayudantes del emperador (_legati Augusti_), pertenecientes al orden de los senadores, con la cualidad de magistrados (_pro praetore_); ayudantes pertenecientes al mismo orden de senadores, pero no magistrados (_legati_), y oficiales militares, del orden de los caballeros (_tribuni_ y _praefecti_). Que todos ellos carecían de propio mando militar, nos lo demuestra la denominación _legatus_ que se empleaba para las más altas categorías de nuestros ayudantes. En lo esencial, esta organización se tomó prestada a la jerarquía militar de la República, en la cual el _legatus_ concedido al jefe del ejército, y del que ya entonces se hacía frecuente uso, era un senador que funcionaba como jefe de Estado Mayor, como ocurrió siempre en la época del Imperio, y al _tribunus_ y al _praefectus_, o no les correspondía más que un mando militar que compartían con otros individuos, o si se les daba un mando exclusivo era solo sobre escaso número de tropas.