Part 8

El año de 1819 esta misma cuestion se presentó á la Suprema Corte de los Estados Unidos en el caso de _M'Culloch v. The State of Maryland_ [4, _Wheaton_, 316]. Se trataba de una contribucion impuesta por la legislatura del Estado de Maryland al banco nacional creado en 1816. Apesar de que ya habia sido resuelta la cuestion relativa á la facultad del Congreso, hasta donde podian resolverla las leyes de las Cámaras de 1791 y 1816, se creyó conveniente entonces volverla á discutir. El Presidente de la Suprema Corte que redactó la sentencia, dijo que apenas podia considerarse como cuestion discutible, puesto que el principio llevaba mucho tiempo de introducido, habia sido reconocido por muchas legislaturas sucesivamente, y habia sido aplicado por los tribunales como una ley de autoridad incuestionable; sin embargo reconocia, que solo á la Suprema Corte tocaba dar una solucion final á la cuestion, que envolvia algunos de los puntos mas importantes de la Constitucion.

Admitia que el gobierno de los Estados Unidos es un gobierno de facultades específicas, que no puede ejercer otras que las que le están expresamente concedidas; pero sostenia que á pesar de que es limitado en su poder, es supremo en la esfera de su accion. Es el gobierno del pueblo de los Estados Unidos, y de él dimana. Sus facultades fueron delegadas por todos, á todos representa y obra en nombre de todos. Cuando se ciñe á la órbita que le está trazada en sus disposiciones, estas necesariamente deben ser obligatorias para todas las partes que forman dicho gobierno, pues este fué el lenguaje expreso de la Constitucion al declarar que ella, y las disposiciones que de ella dimanaren serian la ley suprema de la tierra, exigiendo que todos los funcionarios de los gobiernos de los Estados juraran su fiel observancia. Nada se encuentra en la Constitucion que excluya las facultades derivadas ó implícitas. Los artículos de confederacion solo permitian al gobierno federal las facultades expresamente concedidas; pero la actual Constitucion suprimió la palabra _expresamente_, dejando que la cuestion de si una facultad determinada, habia sido concedida ó no, se resolviera por una interpretacion prudente de toda la carta. Ninguna Constitucion puede especificar detalladamente todas las subdivisiones de las facultades que confiere, ni los medios que deban adoptarse para ejercerlas, porque seria demasiado prolija. Su misma naturaleza exije que solo marque las generales y designe cuales son sus principales objetos, dejando que las facultades accesorias se deduzcan de la naturaleza de esos objetos. Al gobierno general quedaron confiadas las armas, el tesoro, las relaciones exteriores y una gran parte de la industria nacional; y un gobierno á quien se conceden facultades tan ámplias, de cuyo buen uso depende esencialmente la felicidad y engrandecimiento de la nacion, debió concedérsele tambien la facultad de elegir los medios mas adecuados para ese mismo uso. No debemos creer denegada la eleccion de esos medios, sino solo cuando las palabras expresas de la Constitucion así lo requieran imperiosamente: la interpretacion contraria importaria hacer á los legisladores que la formaron la imputacion de que al conceder al gobierno ámplias facultades para el bien público, tuvieron la mente de impedir su ejercicio, no concediéndole esa eleccion.

Las facultades concedidas al gobierno comprenden implícitamente los medios ordinarios para su ejercicio, y segun la sana razon é interpretacion, al gobierno debe tocar le eleccion de los que juzgue mas convenientes y adecuados para su objeto. Aunque la facultad de fundar una corporacion es propia de la soberanía en sí misma, sin embargo no es de las facultades principales, sustanciales é independientes, sino mas bien un medio de conseguir algun objeto; por ejemplo, la fundacion de un seminario no tiene por simple fin el instituir una corporacion, sino el de promover la educacion de la juventud. Jamás se ha usado de ella por lo que las corporaciones son en sí, sino siempre con relacion á otros objetos. No es mas que un medio ordinario para conseguir ciertos fines de utilidad pública. La Constitucion no dejó al simple razonamiento el derecho que tiene el Congreso de emplear los medios necesarios para ejercer las facultades de que está investido, sino que expresamente lo autorizó; y _medios necesarios_, segun el sentido en que se usó esta expresion, no implica una absoluta necesidad física, ni que una cosa no pueda subsistir sin la otra. Significa cualquier medio que tienda á producir el resultado que se busca. La palabra _necesarios_ admite todos los grados de comparacion: una cosa puede ser necesaria, muy necesaria, absoluta é indispensablemente necesaria. Tiene varios sentidos, y al interpretarla debe tomarse en consideracion la materia de que se trata, el contesto de la oracion y la intencion de los que la usan. Las facultades que tiene el gobierno le fueron concedidas para el bien de la nacion, y con la mira de que sirvieran para la posteridad, acomodándose á las diversas emergencias de los acontecimiento humanos. Seria poco cuerdo y aun perjudicial el puntualizar todos los medios que el gobierno debiera emplear en lo sucesivo para ejercer sus facultades, restringiendo la eleccion del Congreso á límites tan estrechos, que no le quedara el arbitrio de adoptar aquellos que fueran adecuados y conducentes al fin. Seria tanto como querer fijar reglas inmutables para atender á exigencias que no era posible preveer ó solo se podian preveer imperfectamente, privando al legislador de la posibilidad de aprovecharse de la experiencia y de ejercer su criterio para acomodar sus leyes á las circunstancias.

Si el fin es legítimo y constitucional, deben ser legales todos los medios que notoriamente tiendan á su consecucion, siempre que no estén expresamente prohibidos. Una corporacion no es un medio menos usual, ni tiene mayor importancia, ni requiere una mencion especial mas que otro medio cualquiera. El banco nacional es un instrumento útil, conveniente y esencial para facilitar las operaciones financieras del gobierno; es á todas luces una medida adecuada, y á la vez que la Suprema Corte declaró que si el Congreso llegara á dar una disposicion extralimitando sus facultades, la misma Corte tendria el derecho y la obligacion de sostener que aquella no era la ley de la tierra, declaró tambien que cuando una ley no contrariara á la Constitucion y fuera á propósito para realizar un objeto confiado al gobierno, ella nunca pretenderia estar autorizada para calificar la necesidad de su expedicion, porque esto seria salir de la órbita que circunscribe al poder judicial, invadiendo el terreno del legislador.

En tal virtud la Corte resolvió que era constitucional la ley que creó el banco nacional, y que tambien lo era la institucion de las sucursales establecidas con el mismo capital, para el completo desarrollo del proyecto.

Con posterioridad la Suprema Corte tuvo que revisar hasta cierto punto su decision en el caso de "_Osborn versus The United States Bank_" (9 _Wheaton_ 859, 860) y declaró que el Congreso no podia fundar una corporacion por lo que ella es en sí, ó para objetos de interés privado. En el caso de "_M'Culloch_" la decision de la Corte se fundó en el principio de que el banco era un medio propio y aun necesario para el ejercicio de las facultades concedidas al gobierno. Fué instituido solamente para objetos de un carácter nacional, aunque es evidente que podia hacer transacciones públicas y privadas: no solo era el gran instrumento por medio del cual se hacian las operaciones fiscales del gobierno, sino que especulaba en su propio beneficio con los particulares, y esto era natural, pues de otra manera no habria podido llenar su objeto, careciendo de la facultad de prestar y hacer otros negocios con el dinero. Era indispensable que el banco tuviera esa autorizacion para poder conseguir el fin que el gobierno se propuso al fundarlo, y estaba por lo mismo legal y constitucionalmente imbíbita en su misma institucion.[41]

[41] Es digno de notarse que bajo los artículos de Conferacion no fué muy disputada la facultad del Congreso para establecer bancos nacionales. El mismo Congreso aprobó una proposicion sobre el particular el 26 de Mayo de 1781, y el 31 de Diciembre de ese año instituyó é incorporó el banco de la América del Norte. _Journals of Congress_, vol. VII, p. 87, 197. El magistrado Wilson sostuvo hábilmente la constitucionalidad y validez de esa ley. _Wilson's Works_ vol. III p. 397. Los dos primeros bancos de los Estados Unidos fueron instituidos por leyes que merecieron la aprobacion de los Presidentes Washington y Madison, y como la Suprema Corte repetidas veces declaró constitucional su creacion, se tuvo como incuestionable la facultad del Congreso, considerándose resuelta la cuestion relativa. La Constitucion dice: "Todas las _facultades legislativas_ que esta Constitucion concede, se depositan en un Congreso de los Estados Unidos;" "Se deposita el _poder ejecutivo_ en un Presidente de los Estados Unidos de América;" "Se deposita _el poder judicial_ de los Estados Unidos en una Suprema Corte, y en los tribunales inferiores que en lo sucesivo creare y estableciere el Congreso;" y mas adelante "_El poder judicial conocerá de todos los casos que en derecho y equidad dimanen de la Constitucion_" (_Art._ 1, _sec._ 1; _Art._ 2, _sec._ 1; _Art._ 3, _sec._ 1 _y_ 2.) Parece que esta distribucion, tan hermosa y sencilla del poder, es demasiado clara para que pueda tergiversarse, y muy sagrada para que se viole. El juramento que se otorga de guardar la carta, por su propia fuerza y significado comprende necesariamente el deber de defender esa division, así como la jurisdiccion para conocer de los casos que dimanan de la Constitucion, la cual abraza la cuestion, de si el Congreso puede erigir un banco nacional. Las palabras _necesarias y convenientes_ que usa la Constitucion, no deben limitarse á los medios _indispensables_ para el ejercicio de una facultad expresa, sino que comprenden todos los que el Congreso creyere _adecuados, útiles ó conducentes_ al objeto que tiene la misma facultad. Esta interpretacion es decisiva y obliga tanto á los demás departamentos del Gobierno, como á la nacion entera. El Congreso en quien se depositó el poder legislativo, y el Presidente á quien se confió el poder ejecutivo, están respectivamente obligados á aceptar y obedecer la interpretacion de la Constitucion que diere el poder judicial en la órbita de sus atribuciones.

III. Reglas para imponer contribuciones.

En el año de 1796 se sometió á la decision de la Suprema Corte la cuestion relativa á la facultad del Congreso para imponer contribuciones, en el caso "_Hylton v. The United States_" (3 _Dallas Rep._ 171). El 5 de Junio de 1794 el Congreso estableció un impuesto sobre carruajes, y se suscitó la cuestion de si era una contribucion _directa_ segun la mente de la Constitucion. En caso de no serlo, seria conforme á la Constitucion, porque ésta dispone que los derechos, impuestos y alcabalas, serán uniformes en todo el territorio de los Estados Unidos; mas no lo seria en caso de ser directa, pues que la misma Constitucion previene que esta clase de contribuciones deben imponerse por derramas entre todos los Estados, teniendo presente sus respectivos censos. Los magistrados que formaban el tribunal de circuito de Virginia se dividieron en sus opiniones; pero se apeló á la Suprema Corte, y ésta resolvió que no era directa, segun la mente y las palabras de la Constitucion, y que por lo mismo no era contraria á ella la ley que la impuso.

Se consideró que la cuestion era de suma importancia y fué muy debatida. El Congreso, se decia, tiene la facultad general é ilimitada de imponer y recaudar contribuciones, cualquiera que sea su clase ó naturaleza, sobre todo género de propiedades y efectos, menos los de exportacion. Pero se prescribieron al Congreso dos reglas para reglamentar esa facultad: la de uniformidad y la de proporcion. Segun la primera, tres son las contribuciones que pueden imponerse: los derechos aduanales, los impuestos y las alcabalas; (_duties, imposts and excises_) la capitacion y otras directas deben decretarse conforme á la segunda regla. Si hubiera otra clase de contribuciones, como la Corte suponia que pudiera haber, que no fueran directas, ni estuvieran comprendidas en las palabras "duties, imposts y excises," deberian imponerse por la regla de uniformidad ó nó, segun lo dispusiera el Congreso.

La Constitucion solo consideró como directas aquellas contribuciones que el Congreso puede imponer en proporcion al censo de los Estados, y esta regla no podia aplicarse razonablemente á la contribucion sobre carruajes, sin cometer una injusticia notoria. Supongamos que dos Estados, iguales en censo, para pagar la contribucion deban dar 8,000 pesos cada uno, y que en uno hubiera cien carruajes mientras que en el otro habia mil. La contribucion sobre cada carruaje importaria diez veces mas en aquel que en éste, y mientras que A pagaba en el primero ocho pesos de contribucion por su carruaje, B pagaria ochenta pesos por el suyo en el segundo. De esta manera la Corte demostró que no podia sostenerse, que segun la Constitucion, la contribucion era directa y debia imponerse en proporcion al censo, sin que diera el resultado de un abuso vejatorio. Este era un argumento concluyente contra la interpretacion que se queria dar á la ley, la cual se consideraba fundada en las facultades constitucionales del Congreso. Prevaleció la opinion de que solo dos eran las contribuciones directas á que se refiere la Constitucion; á saber, la capitacion y el impuesto sobre tierras. La Corte resolvió que el impuesto sobre carruajes era una contribucion indirecta sobre el gasto ó consumo, y por lo mismo que debia recaudarse segun la regla de uniformidad.

En el caso de "_Loughborough v. Blake_" [5 _Wheaton_, 317] volvió á ser judicialmente controvertida la facultad de decretar contribuciones. La cuestion suscitada tenia un carácter de local, pues se trataba de si el Congreso podia imponer una contribucion al Distrito de Colombia, que carece de representacion; pero la decision envolvia principios que eran de sumo interés y trascendencia para toda la Nacion.

La Corte declaró que el Congreso tiene facultad para imponer contribuciones en todos los lugares sujetos al Gobierno, y por tanto, que podia ejercerla en el Distrito de Colombia y en los territorios que carecen de representacion, lo mismo que en los Estados que la tienen. A pesar de que los derechos aduanales deben ser uniformes y las contribuciones proporcionadas al censo, la facultad de decretar unos y otras es coextensiva á la soberanía. Están sujetos á ella tanto los habitantes de Michigan, Florida, Arkansas (que entonces eran Territorios) y los del Distrito de Colombia, á pesar de que carecen de representacion, como los de los Estados de New York ó Massachusetts. Mas declaró asimismo que en cuanto á los Territorios, era discrecional la facultad del Congreso para hacer extensivas á ellos las contribuciones; esto es, que no tenia obligacion de imponerlas en los Territorios como la tenia respecto á los Estados. Si el Congreso impone una contribucion directa, tiene el deber imprescindible de repartirla entre todos los Estados, sin que pueda eximir de sus efectos á ninguno; pero no sucede lo mismo con el Distrito y Territorios, que carecen de representacion, aunque en caso de que la haga extensiva á éstos, deberá sujetarse á la carta fundamental que prescribe la regla de la cuotizacion. Esta interpretacion fué admitida por razones de conveniencia, porque los gastos de cuotizacion y recaudacion en un territorio, como el del Noroeste, por ejemplo, podian exceder á la cantidad que se recaudara. Aquí habia un caso excepcional en nuestro sistema, en que la facultad de imponer contribuciones y el derecho de representacion no eran inseparables, á pesar de que fué uno de los principios fundamentales de nuestra revolucion el de que dicha facultad no podia existir en justicia cuando no tenia representacion el pueblo. La Corte no consideró que fuera muy sustancial el desviarse en este caso del principio general, porque se trataba de Territorios recien formados, en los que no podria observarse una perfecta igualdad, hasta que llegaran á adquirir todo su desarrollo. En el mismo predicamento se encontraba el Distrito de Colombia, que voluntariamente habia renunciado al derecho de representacion, aceptando á todo el Congreso por su legítimo gobierno.

IV. Del dominio eminente sobre las tierras de los indios.

En el caso "_Johnson v. M'Intosh_" (8 _Wheaton_, 543) se declaró que el Congreso tiene el derecho de ser preferido en la compra de las tierras de los indios que habitan los Territorios de los Estados Unidos. Tanto en ese caso como en el de "_Fletcher v. Peck_" (6 _Cranch._ 142, 143) se asentó la doctrina de que los Estados Unidos tienen jurisdiccion y dominio sobre los inmensos terrenos baldíos que existen en dichos Territorios, y sobre los productos que su enagenacion pudiera rendir en lo sucesivo. El título de la Federacion nace del tratado de paz celebrado con la Gran Bretaña, y de las cesiones hechas posteriormente por Francia, España y algunos de los Estados. Los indios solo tienen el derecho de ocupacion y los Estados Unidos el título legal, sujeto á esa ocupacion, con un derecho absoluto y exclusivo de extinguir el título de los indios, sea por conquista ó por compra. El título de las naciones europeas al imperio de este inmenso territorio que se trasmitió á los Estados Unidos, se fundaba en el descubrimiento y la conquista; y segun el derecho consuetudinario de gentes europeo, la prioridad en el descubrimiento daba este título al suelo, sujeto al derecho posesorio de los naturales, y esta ocupacion fué el único derecho que los conquistadores y descubridores europeos primero, y luego los Estados Unidos que sucedieron en el título de aquellos, quisieron reconocer á los indígenas. De manera que los indios son considerados como meros ocupantes del suelo, que deben ser amparados en su posesion mientras vivan en paz, pero incapaces de trasmitir un título absoluto á ningun otro que al soberano del país. La Constitucion (Art. 4, sec. 3 inc. 1 y 2) facultó al Congreso para disponer del territorio y demás propiedades de la Federacion, expedir las disposiciones relativas que fueren necesarias y admitir nuevos Estados en la Union. Despues de sancionada la Constitucion se aumentó considerablemente la importancia de esta facultad, con la compra de la Luisiana y la Florida; y conforme á la doctrina contenida en los casos á que me he referido, el Congreso tiene un extenso y magnífico territorio sujeto absolutamente á su disposicion. Esta inmensa propiedad ha llegado á ser un patrimonio productivo para la nacion, y en la administracion de este patrimonio, el Congreso ha ido estableciendo gobiernos provisionales, conforme á las prevenciones de la ley dada por el de la extinguida Confederacion; y en virtud de sus propias facultades constitucionales, ha nombrado empleados para cada Territorio, cuyos habitantes tienen derecho á elegir cada dos años sus delegados á la Cámara de Representantes, los que tienen voz pero no voto en las deliberaciones.[42]

[42] Véanse Reglamento dado por el Congreso el _13 de Julio de 1787_: Decretos de _7 de Agosto de 1789, 14 de Enero de 1805, 3 de Marzo de 1817, 16 de Febrero de 1819, 24 de Abril de 1820, y 30 de Marzo de 1822_. En el terreno constitucional no se podia sostener la adquisicion por los Estados Unidos de los territorios de la Luisiana y la Florida mediante compras, sino era dando una interpretacion muy lata á las facultades incidentales del gobierno. Pueden verse en Story (3 _Com._ 156-161) las razones que en esa época se alegaron contra semejante interpretacion. Sin embargo, la Suprema Corte vindicó, sostuvo y dejó establecida la constitucionalidad de la adquisicion de territorios extranjeros, como una consecuencia necesaria de la facultad de hacer tratados, que tiene la Union. "_American Insurance Company v. Canter_," 1 _Peters, U. S._ 511. Conforme á este principio incumbe exclusivamente al Presidente, con consulta y aprobacion de las dos terceras partes de los Senadores presentes el hacer la adquisicion. Mas en 1845, las dos Cámaras del Congreso, en virtud de la facultad constitucional que dice: (Art. 4, sec. 3) «el Congreso puede admitir nuevos Estados á la Union,» dieron una disposicion admitiendo á ella al Estado extranjero é independiente de Texas, bajo ciertas bases que éste despues aprobó. _Resolucion del Congreso de 1.º de Marzo de 1845._ Esta fué una interpretacion legislativa muy importante y lata de la facultad constitucional de adquirir Estados extranjeros, que segun parece contraría el principio adoptado por la Suprema Corte respecto á que la anexion de Estados extranjeros, que están fuera de los límites de la Union, es un acto propio de la facultad del Ejecutivo de hacer tratados.

Las tierras baldías que pertenecen á la Union en los Estados de Ohio, Indiana, Illinois, Michigan y el territorio de Wisconsin procedieron de las cesiones hechas por los de Virginia, Massachusetts, Connecticut y New York antes de la actual Constitucion.[43] North Carolina, South Carolina y Georgia hicieron iguales cesiones de tierras, y en ellas se erigieron los Estados de Tennessee, Alabama, y Mississippi. Estas cesiones tuvieron por objeto formar con los terrenos cedidos un fondo comun para la Union, y con este carácter se les consideraba, y cuando fueron admitidos los Estados que en ellos se erigieron, se reconoció el derecho de propiedad que tenia la misma Union en los terrenos eriazos que no se habian vendido. De manera que le pertenecen como parte integrante de su dominio público, sujetos al derecho que tienen los indios á título de ocupacion, siempre que ésta no se hubiera extinguido legalmente. Sin embargo, no debe ocultarse que algunos Estados, como Mississippi, Illinois é Indiana, han negado sériamente el título de la Federacion en los terrenos baldíos que existen en los Estados. En 1829, Indiana pretendió reclamar el derecho exclusivo al suelo, y el dominio eminente sobre las tierras baldías existentes dentro de sus límites reconocidos, y así tambien lo hizo Mississippi en 1830. Pero las cesiones de los Estados, de los derechos que tenian en el territorio del Occidente, habian sido solicitadas por el Congreso mediante sus resoluciones de 6 de Setiembre y 10 de Octubre de 1780, y otorgadas en la inteligencia de que "se dispondria de él en beneficio comun de los Estados Unidos" (_Journals of the Confederate Congress_, _vol._ 6, p. 123, 147; _Ibid_ _vol._ 8, p. 256, 259; _vol._ 9, p. 47; _vol._ 10. p. 92; _vol._ 11, p. 160; _vol._ 12, p. 92). En la última resolucion, el Congreso acordó que se dispondria de las tierras que se cedieran en beneficio comun de la Federacion: que en ellas se formarian Estados republicanos con la conveniente extension territorial, que serian miembros de la Union americana, debiendo gozar de los mismos derechos de soberanía, libertad é independencia que los demás Estados. Por la ley de 13 de Julio de 1787, _expedida para el gobierno del territorio de los Estados Unidos al Noroeste del rio Ohio_, se dispuso que las legislaturas de los distritos ó nuevos Estados que en él se formaran, "no podrian ingerirse en las disposiciones que dictara el Congreso de la Union, fundadas en el derecho primordial al suelo, ni en ninguno de los reglamentos que el mismo Congreso tuviera á bien expedir para asegurar á los compradores de _buena fé_, su título á los terrenos."[44]