Part 6

[30] Art,1, sec. 5. Este privilegio se limita á los miembros de las dos Cámaras exclusivamente, y no se estiende á su servidumbre. El arresto, dado caso que se verificase, seria ilegal; pero cesando el fuero, el representante podrá ser de nuevo arrestado por la misma causa. Si fuere elegida una persona como miembro del Congreso, _hallándose en arresto_ por alguna causa civil, su prerogativa le daria derecho á ser puesto en libertad mientras subsistiere. Esto es conforme al derecho parlamentario inglés. May's _Treatise &c._ _p._ 93, 97. Pero segun varios estatutos expedidos durante el reinado de Jorge III (10, 45 y 47 _Geo. III_) la prerogativa no surte el efecto de suspender los procedimientos de los tribunales en los negocios civiles, con la única excepcion del arresto y prision de la persona, ni se extiende á las órdenes de prision por falta de respeto (_contempts_) á los tribunales de justicia. Véanse los casos de Wellesley y Charlton, citados en el tratado de May, pág. 108, 109.

[31] Art. 1, sec. 6. El Sr. Magistrado Story en sus comentarios vol. 2, pág. 259-262, propone la cuestion de si un senador ó representante puede ser enjuiciado por la conducta que haya observado con ese carácter, y tanto por el peso de las autoridades que cita como por la razon y la política, está decididamente por la negativa, y en favor del principio de que los miembros del Congreso deben gozar de inmunidad por sus actos colectivos ó ejecutados con su investidura en el Congreso. A pesar de que un miembro del Congreso fuera de allí no es responsable por las palabras que allí hubiere vertido, aunque difame á individuos particulares, sin embargo, si hace publicar sus discursos se puede proceder contra él por libelo difamatorio. Esta es la ley inglesa, y está fundada en la justicia. Véanse los casos de Lord Abingdon y de Cacevy 3 Esp. N. P. Cases, 228, 1 Maule & Sel, 278.

Un impresor, empleado de la Cámara, fué demandado por haber publicado un documento que se calificó de difamatorio, y se decidió que no le libertaba la circunstancia de su empleo. Véase la historia de esta importante controversia en May's _Treatise_ 119 á 130, y _In re Fernandez_, 10 c.

A ninguna de las dos Cámaras se le ha concedido expresamente la facultad de castigar por faltas de respeto ú obediencia (_contempts_) á las mismas, á no ser que estas sean cometidas por sus respectivos miembros. Sin embargo, en el caso de Anderson, la Cámara de representantes lo redujo á prision por falta de respeto y fué arrestado por el _Sargeant-at-arms_. Anderson entabló una demanda contra este funcionario, pidiendo indemnizacion por violacion de garantías (_action of trespass_), y se llevó en apelacion (_writ of error_) ante la Suprema Corte de los Estados Unidos la cuestion de si la Cámara tenia facultad para reducir á prision por semejante falta.[32] La Corte decidió que la Cámara tenia esa facultad, que era tácita y de vital importancia para su propia respetabilidad y decoro.[33] La necesidad de la existencia y ejercicio de ella, se funda en el principio de la propia conservacion, y se limita exclusivamente á la prision, la que no pudiendo durar por mas tiempo que el que dura el poder que la ordena, debia terminar al entrar en receso ó disolverse el Congreso.[34]

[32] Véase el caso de _Anderson v. Dunn_, 6 _Wheaton_, 204. En este caso la falta le habia sido cometida en el _Distrito de Colombia_, y allí mismo se comenzaron los procedimientos y se verificó el arresto, lo que limitaba la cuestion á las facultades que ejerce el Congreso en el referido Distrito; pero la cuestion versaba sobre si el _Sergeant-at-arms_ habia procedido con justificacion al hacer el arresto, porque en la órden que al efecto le dió el Presidente de la Cámara, no se especificaba cual era la falta que habia cometido Anderson, y por la que se procedia contra él. La Corte decidió que supuesto que _en ciertos casos_ la Cámara tiene facultad de hacer comparecer á una persona que se resiste, el _Sergeant-at-arms_ para justificarse no está obligado á informarse de la causa que motiva la órden de arresto.

[33] Frank B. Sanborn fué arrestado en virtud de una órden expedida por el vice Presidente de la República y Presidente del Senado, fundada en que se habia negado á obedecer una cita de la comision pesquisidora del Senado. Sanborn entabló el recurso de _habeas corpus_ ante la Suprema Corte de Justicia del Estado de Massachusetts, compuesta de los magistrados Metcalf, Bigelow, Merrick y Hoar, presidiendo Mr. Shaw, quien redactó la sentencia de la Corte. Se suscitaron muchos puntos que el tribunal se negó á tomar en consideracion como impertinentes; pero resolvió que el _Sergeant-at-arms_ del Senado, no habia tenido autoridad para hacer el arresto por medio de un comisionado, y con este fundamento se otorgó el recurso. Véase _Monthly Law Reporter_ de Mayo, 1860, donde se encontrará íntegro el caso con los alegatos de los patronos. En el caso de _Burham versus Morrissey_ (14 Gray, 226) el mismo tribunal decidió que segun la Constitucion de Massachusetts, la Cámara de representantes no era el juez que debiera juzgar en última instancia acerca de sus propias facultades y prerogativas en casos que envolvian las garantías y libertades de los ciudadanos, sino que ese tribunal solo podia examinar y fallar sobre la legalidad de sus procedimientos. En ese caso particular falló que habia sido legal el proceder de la Cámara mandando á la cárcel al quejoso, por haber despreciado su autoridad.

[34] Tambien en Inglaterra la prision por faltas á las Cámaras termina con la sesion en la cual se hubiere impuesto. _Stockdale v. Hansard_ citado en el tratado de May, p. 75. En la decision que dió la Suprema Corte en el caso de Anderson, se exponen razones de mucho peso que demuestran que tienen facultad las Cámaras para imponer castigos por faltas á su autoridad, aun sin atender á esa ejecutoria. En Inglaterra repetidas veces ha sido reconocida esa facultad constitucional de las dos Cámaras del Parlamento por la suprema autoridad judicial. Lord de Gray in _Rex versus Crosby_, 3 Wilson, 188. _Lord Ellenborough in Burdett v._ Abbot.

Es una facultad inherente á todas las Asambleas legislativas y les es indispensable para que puedan con libertad y sin tropiezos desempeñar los importantes deberes que les están cometidos; ha sido frecuentemente ejercida, no solamente por el congreso de la Union, sino por las Cámaras de las legislaturas de los Estados, y puede considerarse como una facultad reconocida y admitida sin disputa. _Story's Commentaries_ vol. 2, 305, 317. No está definido qué actos deben reputarse como faltas á las Cámaras del Congreso, y esto debe reservarse á su juicio y discrecion, segun las circunstancias de cada caso. En Inglaterra los libelos difamatorios que atacan el buen nombre ó los procedimientos de cualquiera de las Cámaras del Parlamento, ó de cualquiera de sus miembros, se reputan como faltas y se castigan con prision. May's _Treatise on the Law and Privileges of Parliament_, pág. 62. Pero entre nosotros no sucede así, y en un caso semejante, si se quisiera pedir satisfaccion, probablemente se ocurriria á los tribunales. El decreto del Congreso de 14 de Julio, 1798, declaró que el difamar al gobierno, Congreso ó Presidente de los Estados Unidos, constituye un delito, que puede ser castigado judicialmente.

La Cámara de representantes tiene el exclusivo derecho de iniciar los proyectos de ley relativos á los impuestos públicos, y ésta es la única prerogativa que disfruta esta Cámara en su capacidad legislativa de que no participa la otra; pero aun esos proyectos pueden ser reformados discrecionalmente por el Senado (Art. 1, sec. 7). En materia de legislacion las dos Cámaras se contrapesan perfecta y absolutamente; y una no puede ni aun entrar en receso por mas de tres dias durante las sesiones del Congreso, sin el consentimiento de la otra, ni reunirse en otro lugar que en el que está reunido el Congreso, (Art. 1, sec. 5.)

V. De las facultades del Congreso.

Las facultades del Congreso se extienden en general á todos los asuntos que tienen el carácter de nacionales. Mas adelante nos ocuparemos de examinar en particular muchas de ellas. Ahora nos bastará observar que el Congreso está facultado para proveer á la defensa comun y al bien estar general, y para conseguir estos objetos, entre otras facultades expresas tiene la de decretar y recaudar contribuciones, derechos, impuestos y alcabalas: (_taxes, duties, imposts and excises_) contraer préstamos bajo el crédito de los Estados Unidos: reglamentar el comercio extranjero, y el que se hace de Estado á Estado y con las tribus de indios: declarar la guerra, y definir y castigar los delitos contra el derecho internacional, levantar, sostener y reglamentar los ejércitos y la armada, organizar, armar y disciplinar la milicia y cuidar de que tengan toda su eficacia las facultades que confiere la Constitucion. Algunas de ellas, como la de imponer contribuciones, derechos y alcabalas son concurrentes con las que sobre esta materia tienen los Estados; pero en lo general, son privativas, tanto porque si tambien los Estados pudieran ejercerlas separadamente se perturbarian la paz y la armonía de la nacion, como porque podria darse el caso de que las disposiciones que dictara el Congreso pugnaran con las de los Estados, y de allí resultarian colisiones peligrosas. Bien interpretadas las facultades que la Constitucion confiere al Congreso y las restricciones que impone á los Estados, se hallará que son indispensables para asegurar á la República los beneficios inestimables de la Union. Los artículos de la Confederacion que se formó durante la guerra de la independencia americana, conferian al Congreso facultades casi iguales á las que ahora tiene; pero esa carta no le daba los medios adecuados para el ejercicio de ellas. Y si es fundado el pensamiento que invariablemente ha prevalecido en el ánimo del pueblo americano, de que es indispensable que se consolide la Union de estos Estados para conseguir nuestra felicidad y engrandecimiento nacional, y si no queremos volver á cometer el gran absurdo de proponernos un fin, negando los medios para su consecucion, es necesario convenir en que las facultades concedidas al Congreso no son desproporcionadas á la magnitud de la empresa que confiamos á la Union, y que solamente la Union puede realizar.

VI. De los Reglamentos.

Los reglamentos de las dos Cámaras convienen entre sí sustancialmente, y aunque son esenciales para que haya órden y tranquilidad en el despacho de los negocios, son sin embargo demasiado minuciosos para que puedan ser tratados extensamente en una revista elemental de la administracion constitucional y jurisprudencia general de los Estados Unidos. La Cámara de Representantes elige á su presidente; pero el vicepresidente de los Estados Unidos es _ex-officio_ presidente del Senado, y tiene voto de calidad siempre que se empataren los votos de los senadores. En las dos Cámaras los procedimientos y discusiones son públicas. Esto facilita á los ciudadanos un medio para imponerse con oportunidad y de una manera auténtica del curso de los negocios pendientes ante el Congreso, y de las razones y política de las medidas que dictare, y es, además, un poderoso estímulo para la laboriosidad, la investigacion y el cultivo del talento y de la elocuencia en los debates. Aunque puede suceder que esas ventajas se adquieran á costa de largas é inútiles discusiones, sin embargo, la conveniencia que resulta de que las sesiones sean públicas, se sobrepone con mucho á ese mal. Por algunos años el Senado tuvo sus deliberaciones á puerta cerrada; pero la oposicion que suscitó esa práctica nos autoriza para asegurar que en este país no se consentiria su repeticion en ninguna asamblea legislativa.

VII. Modo de expedir las leyes.

El modo ordinario de expedir las leyes, es en breves palabras el siguiente:[35] En los asuntos de interés general se debe avisar con un dia de anticipacion que se va á pedir licencia para presentar un proyecto de ley. Antes de que un proyecto pueda ser aprobado, deberá sufrir tres lecturas, cada una en distinto dia, y no se puede mandar á comision, ni enmendar ningun proyecto hasta que haya tenido dos lecturas. La intencion que con mucha prudencia se tuvo al establecer estas pequeñas restricciones en las formalidades para el despacho de los negocios, fué evitar las sorpresas y abusos. En la Cámara de Representantes, despues de que los proyectos hayan tenido dos lecturas, pasan á una comision general que se forma de toda la Cámara; el presidente de ella deja de funcionar con ese carácter y toma parte en los debates como uno de tantos representantes, y se nombra á cualquiera de estos para que presida á esta gran comision. Cuando un proyecto de ley ha sido aprobado por una Cámara, se remite á la otra, y allí se sujeta á los mismos trámites, aunque en el Senado hay menos formalidades, y frecuentemente se mandan pasar los proyectos á una comision especial, cuyos miembros son elegidos por escrutinio secreto. Si un proyecto sufre alteraciones ó enmiendas en la Cámara á que se remitió, vuelve entonces á la en que tuvo su orígen, y si las dos Cámaras no pueden ponerse de acuerdo nombran sus comisiones para que conferencien sobre la materia. Puesto en limpio el proyecto y sancionado por las dos Cámaras, se remite al Presidente de los Estados Unidos para su aprobacion.

[35] Véanse las reglas y acuerdos vigentes de la Cámara de representantes publicados en 1795 por Francis Childs. En los cuerpos legislativos los reglamentos y bases para la tramitacion de los negocios son, no solamente necesarios para que haya órden y libertad en las deliberaciones, sino además son esenciales, porque constituyen una garantía de las minorías contra la violencia y tiranía de las mayorías. Mr. Onslow, que por muchos años fué presidente de la Cámara de los Comunes en Inglaterra, recordaba haber oido decir muchas veces á los miembros mas antiguos y de experiencia de esa Cámara, que nada tenia una tendencia mas marcada á aumentar el poder de la administracion, que el desprecio ó desvío de las reglas de tramitacion. _Hatsel_, _Precedents of Proceedings in the House of Commons_; _Jefferson_, _Manual of Parliamentary Practice_, y especialmente _May_, _Treatise upon the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament_, London, 1844, y _Cushing_, _Rules of Proceeding and Debate in Deliberative Assemblies_, Boston, 1845, son tratados que debian estudiar escrupulosamente todos los miembros que dirigen los negocios en las asambleas legislativas.

Entre las reglas de la Cámara de Representantes la relativa á lo que se llama the _previous question_ (_la cuestion prévia_) es de mucha importancia. Se cree que no tiene lugar cuando un proyecto de decreto ó mocion está discutiéndose en la gran comision que se forma de toda la Cámara, sino solo cuando ya se está debatiendo ante la Cámara instalada como tal, bajo la presidencia del _Speaker_. Solo es admisible cuando la apoya una mayoría de los diputados presentes, la que por medio de este arbitrio en todo tiempo puede poner fin á la discusion _en la Cámara_, y reducir á silencio á la minoría, sometiendo la cuestion principal á una votacion pronta y decisiva. La pregunta prévia se reduce á si se tomará en consideracion desde luego la cuestion que se está debatiendo, y hasta que se decide este punto, no se puede enmendar ni discutir la cuestion principal, ni hacer mociones para que se enmiende, mande á comision ó se difiera. Si se resuelve por la afirmativa, se debe votar la principal inmediatamente, sin que se pueda enmendar ni discutir. En la Cámara de los Comunes de Inglaterra la cuestion prévia lleva mucho tiempo de estar en uso, y si es resuelta afirmativamente, ya no ha lugar á ninguna alteracion ó discusion, y el presidente inmediatamente hace la pregunta principal. _Dwarris on Statutes_, 1830, p. 291. En el Congreso Continental, bajo los artículos de Confederacion, la cuestion prévia era considerada mas bien como una indagacion preliminar acerca de la conveniencia de la cuestion principal, y así sucedió tambien durante muchos años bajo la actual Constitucion de los Estados Unidos. Tenia por objeto evitar una decision inconveniente sobre cuestiones delicadas; y si se resolvia que debia proponerse la cuestion principal, ésta desde luego quedaba á discusion. No fué sino hasta 1811 cuando adquirió la importancia decisiva que tiene en la actualidad. En 1816 el Hon. William Gaston, representante por el Estado de North Carolina, hizo un esfuerzo infructuoso para que se quitara del reglamento de la Cámara. En su discurso relativo trató con mucha habilidad y erudicion de los fundamentos de la regla, la que consideraba como un instrumento formidable de la tiranía de las mayorías sobre las minorías, que en la extension que habia adquirido no tenia precedentes en los anales de ninguna asamblea libre.

La legislacion era una ciencia cultivada con tanto esmero y refinamiento entre los antiguos romanos, que habia leyes cuyo objeto especial era dar instrucciones sobre la manera de legislar. Las leyes Licinia, Ebutia, Coecilia y Didia, prescribian que las leyes no debian conferir ningun privilegio personal, sin intencion, ni debilitar la fuerza de las leyes anteriores, ni abrazar muchas materias á la vez. Gravina, _De Ortu et Progressu Juris Civilis_, lib. 1, cap. 29.

VIII. De la facultad de hacer observaciones que tiene el Presidente (_negative_).

Si el Presidente lo aprueba, debe firmarlo. Si no lo aprueba, lo devuelve con sus observaciones á la Cámara en que tuvo su orígen, la que las hace constar íntegras en sus actas y vuelve á discutirlo. Si despues de haberse vuelto á discutir lo aprobaren las dos terceras partes de esa Cámara, se remite juntamente con las observaciones del Presidente á la otra, que á su vez lo vuelve á discutir, y si resultare aprobado por las dos terceras partes de sus votos, pasa á ser ley.[36]

[36] La Constitucion no determina si las dos terceras partes de los votos de las Cámaras que se requieren para la aprobacion de un proyecto que el presidente hubiere devuelto con observaciones, debe entenderse de los miembros electos, ó de los presentes solamente. Parece que en la práctica se ha adoptado el último extremo.

Pero en todos estos casos la votacion de las dos Cámaras debe ser nominal, haciéndose constar en las actas los nombres de los que votan por la afirmativa y por la negativa. Si el Presidente dejare trascurrir diez dias (exceptuándose los domingos) desde que se le remitió un proyecto, sin devolverlo, éste, por el solo lapso del término pasa á ser ley lo mismo que si lo hubiera firmado, á no ser que el Congreso entrare en receso durante esos dias, é impida así la devolucion, pues que entonces no se convierte en ley. (Art. I, sec. 7.)

La práctica que se ha adoptado en el Congreso de reservar la mayor parte de los proyectos de ley para los últimos diez dias de sus sesiones, particularmente en el segundo ó último período, tiene el inconveniente de cercenar el tiempo concedido al Presidente para imponerse de ellos y reflexionar, y además le confiere la facultad de oponer una negativa absoluta á todos los proyectos presentados durante los últimos diez dias que preceden al 4 de Marzo, lo que puede hacer con solo retenerlos, sin estar obligado á dar ninguna razon, supuesto que tiene derecho á todo el término para deliberar.[37] Hace pocos años se acostumbraba pasar al Presidente la mayor parte de los proyectos de ley aprobados en el segundo período de sesiones del Congreso, en los últimos diez dias, y generalmente en los últimos dos; pero de algun tiempo á esta parte los reglamentos del Congreso han abolido esa práctica, impidiendo los males y peligros que pueden resultar del recargo de los negocios en los últimos momentos de las sesiones.

[37] El Tribunal de apelacion del Estado de New York declaró, que segun la constitucion del Estado, que en este particular es muy parecida á la federal, el gobernador podia aprobar y firmar un proyecto que se le hubiere pasado durante los últimos diez dias de las sesiones, terminadas éstas, y que de esa manera el proyecto adquiria la categoria de ley. _People v. Bowen_ 21 N. I. 517.