Part 4

El Senado de los Estados Unidos se compone de dos senadores por cada Estado, (art. 1.º, sec. 3.ª) elegidos por sus legislaturas por el término de seis años, teniendo un voto cada senador. Si por renuncia ó cualquiera otra causa ocurre una vacante en el Senado durante el receso de la legislatura del Estado que representaba el senador que falta, el Ejecutivo del mismo puede hacer un nombramiento provisional mientras se vuelve á reunir la legislatura, que procederá entonces á cubrir la vacante. Actualmente el Senado se compone de sesenta miembros que representan á los treinta Estados de la Union.[11] En esta disposicion constitucional percibimos desde luego los vestigios de la antigua Confederacion. Los Estados tienen igual representacion é influencia en el Senado, sin consideracion á la desigualdad que pueda haber en ellos respecto á poblacion, elementos ó extension territorial. Semejante arreglo debe haber sido el resultado de ese espíritu de amistad y mútuas concesiones que hacia indispensable la condicion política que guardábamos cuando aquella se formó. Se fundaba en la idea de la soberanía de los Estados, y en la de que todas las comunidades independientes son iguales entre sí por el derecho de gentes y pueden á su arbitrio dictar sus propias condiciones antes de ligarse en un pacto social. Conforme al principio de la consolidacion de los Estados, esta organizacion habria sido inadmisible, porque todos los Estados se hubieran confundido en un gobierno único. Cuando se estaban discutiendo los artículos de Confederacion, se intentó conceder á los Estados una influencia y poder en el Congreso proporcionados á su censo y elementos; pero era tan popular entonces la idea de Estados separados é independientes, que la proposicion no tuvo éxito.

[11] Hoy hay setenta y seis senadores en representacion de los treinta y ocho Estados que la forman.--_Nota del T._

La eleccion de los senadores por las legislaturas es tambien un reconocimiento de la existencia separada é independiente de los Estados, y produce el resultado de que aquellas sean absolutamente indispensables para la marcha del gobierno nacional.[12] Hace algunos años se presentaron ciertas dificultades sobre la verdadera inteligencia de la Constitucion en este particular. A las legislaturas de los Estados toca la eleccion de los senadores y señalar el tiempo, lugar y manera de hacerla, pudiendo el Congreso general alterar las disposiciones que dieren, con excepcion de las que se refieren al lugar (art. 1.º, sec. 4.ª). En vista de que las legislaturas tienen la facultad de prescribir la manera en que debe hacerse la eleccion, en el Estado de New York, cuando sus dos Cámaras no pueden ponerse de acuerdo en una eleccion votando separadamente, se ha introducido la práctica de que se reunan para hacerla, prévio acuerdo de la legislatura á ese efecto. En este caso desaparece la importancia del Senado ante la superioridad numérica de los votos de la Asamblea de Representantes. Mas esta práctica se ha hecho ya demasiado expeditiva, y lleva demasiado tiempo de estar sancionada por la aquiescencia de los senadores electos de esta manera para que pueda interrumpirse; pero si se presentara la cuestion de nuevo, yo sostendria que la Constitucion, al disponer que las legislaturas hagan la eleccion, no quiso designar á los miembros de estas _per capita_, sino á las legislaturas en su verdadero sentido técnico, que es el de dos Cámaras que tienen una investidura y organizacion distintas, con la facultad constitucional ordinaria de ejercer cada una el veto sobre las disposiciones de la otra. Esta fué una interpretacion contemporánea á la cláusula de que nos ocupamos; y se sostuvo en las muy conocidas cartas que publicó el periódico _The Federal Farmer_ (carta 12), en las que se analizó la Constitucion con un espíritu escudriñador y concienzudo.

[12] Da una intervencion de tal naturaleza á los gobiernos de los Estados en la formacion del gobierno federal, que queda asegurada su autoridad. (_The Federalist_, núm. 62.)

Con el corto número y larga duracion de los senadores, se quiso que el Senado fuera una salvaguardia contra la influencia de los acalorados y apasionados arrebatos que suelen tener lugar aun en las sociedades mas cultas, y que acompañan á las deliberaciones de las asambleas populares. Bajo este punto de vista, un Senado dotado de firmeza é independencia, es considerado con justicia como el áncora de salvacion en las tempestades producidas por las facciones políticas. Por la falta de una corporacion tan estable perecieron las repúblicas de Atenas y Florencia al furor de las conmociones, mientras pudieron sobreponerse á ellas los senados de Esparta, Cartago y Roma. Segun la mente de la Constitucion, las cualidades características del Senado deben ser la prudencia y la estabilidad. Se presume legalmente que el Senado tendrá miras mas vastas acerca de la conveniencia pública, estará poseido de un sentimiento mas moderado y justo de la dignidad nacional, y cuidará mejor de que haya estabilidad en la administracion del gobierno que la otra Cámara. Verdad es que tambien en ésta las mas veces se encontrarán dichas cualidades; pero no se cuidó tanto de ellas en su organizacion constitucional, como en la del Senado, porque viniendo los representantes mas directamente del pueblo, y desempeñando su cometido por un tiempo mucho mas corto, se presumió que participarian con mas facilidad de las tendencias y de los caprichos que suelen dominar en determinadas épocas, y que habia mas riesgo de que adoptaran medidas festinadas y las cambiaran con mas ligereza. El cambio frecuente de la legislacion siempre acarrea males al pueblo. Debilita la fuerza y aumenta la complicacion de las leyes, perjudica el crédito y disminuye el valor de la propiedad. Este ha sido un defecto que generalmente han tenido las instituciones republicanas y un motivo de sérios temores é inquietudes para sus simpatizadores mas ilustrados.[13] Parece que es un mal inherente á las asambleas populares la manía de cambiar y multiplicar las leyes con cualquier motivo, y estar haciendo constantes ensayos en la legislacion. Para contrapesar por lo mismo esa propension peligrosa, mantener la debida confianza en el gobierno y asegurar su sostenimiento y dignidad, interior y exteriormente, fué necesario instituir otro cuerpo, que siendo tambien del pueblo y siendo igualmente responsable por su conducta, tuviera una base mas firme, y por su misma organizacion, estímulos para ser mas moderada en sus debates y mas tenaz en su propósito, como un freno á los excesos de la Cámara mas popular.[14]

[13] _The Federalist_, vol. 2, núm. 62.

[14] La Constitucion que el Estado de Rhode Island sancionó en 1843, constituyó al Senado segun los principios conservadores, mientras que organizó á la Cámara de Representantes sobre la base del censo, dando á cada ciudad y pueblo una representacion proporcionada al número de sus habitantes. Cada ciudad y pueblo del Estado da un solo senador, y esta disposicion tiene por objeto el evitar que el poder legislativo esté manejado por la mayoría numérica de las grandes ciudades ó pueblos manufactureros, con opresion de las poblaciones agricultoras. Es un freno saludable y previsor á la tiranía de las mayorías sobre las minorías.

Desde que se organizó el gobierno, el Senado para su renovacion se dividió en tres clases, cesando en su encargo de dos en dos años los senadores de cada clase sucesivamente, de manera que al fin de cada bienio se renueva una tercera parte de la Cámara; cuya rotacion se decidió al principio por la suerte. (Constitucion, art. 1.º, sec. 3.ª) Esta disposicion fué sacada de otras semejantes de las constituciones de los Estados, entre los que el de Virginia dió el primer ejemplo. Es una disposicion sábia, que tuvo por objeto infundir de nuevo la confianza pública y dar nuevo vigor al Senado cada dos años, conservando en él á la vez un número considerable de personas que ya conocen los principios de la política general y las formas y el giro de los negocios de la Cámara. El vicepresidente de los Estados Unidos es presidente del Senado; pero no tiene voto sino para decidir en caso de empate. Parece mejor fundada la opinion de que en virtud de su oficio el presidente del Senado tiene autoridad para hacer guardar el órden, sin necesidad de que la Cámara le haga ninguna delegacion especial de facultades; pero por ciertos escrúpulos que se suscitaron sobre el particular en 1828, el Senado estableció la regla de que su presidente decida sin discusion las cuestiones de órden, sujetándose al voto del Senado en caso de reclamacion.[15]

[15] Comentarios de Story, tom. 2, pág. 212, 213.

La magnitud y lo delicado del encargo que se confia al Senado, punto de que nos ocuparemos mas adelante, es la razon porque la Constitucion, (art. 1.º, sec. 3.ª) no solo exige que los senadores sean electos por seis años, sino además que tengan treinta años de edad y nueve de ser ciudadanos de los Estados Unidos, debiendo ser al tiempo de su eleccion vecinos del Estado que los elige. Esa era tambien la edad que debian tener los senadores entre los romanos, aunque no fijaban ninguna para los empleados del ejecutivo. _Ne ætas quidem distinguebatur quin prima juventa consulatum ac dictaturas inirent._[16] Además; en un país que en su orígen fué colonizado por los habitantes de varias partes de Europa, y que ha estado dispuesto á seguir la política mas liberal para con el resto del género humano, se creyó que los inmigrados deberian ser elegibles al cargo de senador cuando despues de haber adquirido la ciudadanía hubiera trascurrido el tiempo que pareció suficiente para crear en ellos el sentimiento de adhesion á nuestro sistema de gobierno, y proporcionarles el conocimiento de sus principios. La política inglesa no es tan liberal, pues en Inglaterra ningun extranjero puede ser miembro del Parlamento. Esta inhabilidad fué establecida por el _Act of settlement_, 12, William, III, c. 2, y no se puede presentar un proyecto de naturalizacion á ninguna de las Cámaras, que no contenga la cláusula relativa á esa restriccion.

III. De la Cámara de Representantes.

La Cámara de Representantes se compone de miembros elegidos cada dos años por los ciudadanos de los diversos Estados, que tienen los requisitos legales para elegir los miembros de la Cámara mas numerosa del Estado á que pertenecen. La legislatura de cada Estado prescribe el tiempo, lugar y manera de hacer las elecciones; pero el Congreso, siempre que lo juzgue conveniente, puede alterar esas disposiciones por medio de una ley. (Art. 1.º, sec. 4.ª) Nadie puede ser representante antes de haber llegado á la edad de veinticinco años cumplidos, haber sido ciudadano de los Estados Unidos por siete años, y ser vecino del Estado en que hubiere sido electo al tiempo de su eleccion.[17]

[16] Tácito, An., lib. 11, 22.

[17] Art. 1.º, sec. 2.ª El Sr. Magistrado Story en sus «Comentarios,» tom. II, página 99 á 103, examina la cuestion de si conforme á la Constitucion, los Estados en particular pueden aumentar ó modificar las cualidades que deben tener los representantes. Me parece que las objeciones que ocurren fácilmente contra semejante facultad son de tanto peso, que no admiten discusion.

Estas son generalmente las cualidades que deben tener los electores de la Asamblea ó Cámara mas numerosa de las legislaturas de los diversos Estados: ser de veintiun años de edad, hombres libres y vecinos del Estado en que votan. En algunos se requiere que sean propietarios, y en los mas que sean ciudadanos libres y blancos.[18] En la mayor parte de los Estados las leyes relativas son tan ámplias que comprenden casi á todas las personas que tienen discernimiento, se interesan en la prosperidad del gobierno y puedan soportar las obligaciones ó cargas que el mismo impone. Por consiguiente, se puede decir sin faltar á la verdad, que la Cámara de diputados representa á la totalidad del cuerpo político del pueblo americano. En las Constituciones de algunos Estados se prescribe que los electos tengan las mismas ó mayores cualidades que los electores en cuanto á propiedad, y en otros, que otorguen un juramento religioso. Pero la Constitucion de los Estados Unidos no exige pruebas sobre que los representantes tengan propiedad, ni declaracion alguna sobre creencia religiosa. Solo requiere que el electo sea ciudadano, tenga la competente edad y no esté sujeto á una influencia ó dependencia inconveniente, sirviendo un empleo del gobierno de los Estados Unidos. (Art. 1.º, sec. 6.ª)

[18] Nota 2 del Traductor, al fin.

_Nota 2, pág. 34._--Abolida la esclavitud en todos los Estados Unidos por un artículo constitucional, los negros no tienen impedimento alguno por razon de su cuna para ser elegidos á los Cámaras, en las que actualmente hay varios miembros de color; ni tienen tampoco obstáculo alguno para cualquier empleo de la Federacion ó de los Estados en particular. Hoy están completamente igualados á los blancos en cuanto á su condicion política.

Por lo que ve al requisito existente todavía en algunos Estados, de que los electores tengan alguna propiedad, está de acuerdo con la teoría de las instituciones británicas. Era un principio admitido entre los ingleses, que la Asamblea ó Cámara que vota las contribuciones, debia ser elegida solo por los que contribuyen pecuniariamente al sostén del gobierno, pues si los que no pagan ningun impuesto al Estado pudieran con sus votos disponer del dinero de los demás, no habria motivo alguno que los estimulara á la economía en los gastos públicos. Por lo que ve á los intereses pecuniarios, segun esta doctrina, cualquiera facultad ó derecho que se dé á las personas constituidas en este predicamento, importaria una violacion del principio fundamental de los gobiernos libres, una separacion de la facultad de disponer del tesoro público del interés que todos tienen en su benéfica inversion. Equivaldría á permitirles poner las manos en los bolsillos agenos para cualquier objeto que quisieran calificar como de utilidad pública, lo que en algunos grandes centros de poblacion de los Estados Unidos ha dado por resultado una escala de impuestos locales onerosísimos y que soportan únicamente las clases acomodadas. _Stuart Mill_, tratando de reconciliar este requisito en la representacion, que él califica de justo, con el carácter de universal que debe tener, opina que convendria imponer una contribucion directa que se hiciera extensiva hasta á las clases más pobres; una especie de capitacion que deberia pagar todo ciudadano, para poder ser elector, aumentándose ó disminuyéndose su tipo en proporcion á los gastos del Estado. De esta manera, á juicio del sábio autor, cada elector sentiria que las contribuciones que él ayudaba con su voto á imponer, iban á afectar sus propios intereses, y procuraria por lo mismo evitar que fuesen gravosas. Pero esto supone un estado de cultura y bienestar en la sociedad á que muy pocos pueblos han llegado por desgracia.

El término del encargo de representante del pueblo no debe ser tan corto que no le permita instruirse suficientemente en los negocios públicos, ni tan largo que por esta razon olvide la naturaleza transitoria de su comision, y que en el desempeño de ella está sujeto á la aprobacion de sus comitentes. Además, debe tenerse presente como una verdad íntimamente enlazada con el buen nombre y eficacia del sistema representativo, que la mucha frecuencia de las elecciones tiende á desprestigiarlas, á que el pueblo vea con indiferencia el ejercicio de sus derechos, y á fomentar el espíritu de inquietud, instabilidad y faccion. Mientras que cuando son muy largos los intervalos que median entre las elecciones, éstas producen demasiada exaltacion en los ánimos, y por consiguiente demasiada rivalidad y conflicto de intereses para que pueda conservarse sin alteracion la tranquilidad pública. La Constitucion ciertamente no se desvió hácia este último extremo, al disponer que las elecciones se verifiquen cada dos años. Escogió un medio que atendidas la situacion y extension del país, probablemente tiene tantas ventajas é inconvenientes como cualquiera otro término que se hubiera podido adoptar.

Segun la Constitucion, el número de representantes que deben ser elegidos por el pueblo de los Estados, será proporcionado al censo de éstos, que para este efecto se computa agregando al número total de personas libres, tres quintos de todas las demás personas. Entre las personas libres se incluyen las que están obligadas á prestar sus servicios por cierto número de años, y se excluyen los indios que no pagan contribuciones. La misma Constitucion dispone además (art. 1.º, sec. 2.ª) que el número de representantes no exceda de uno por cada treinta mil habitantes; pero cada Estado tiene derecho á tener uno por lo menos. El censo de los habitantes de los Estados Unidos debe formarse cada diez años, y el número de representantes que deba elegirse será proporcional al aumento relativo de la poblacion de los Estados. (Art. 1.º, sec. 2.ª) Al principio, el número que fijó la Constitucion mientras se formaba el censo, fué el de sesenta y cinco representantes. La proporcion que se formó segun los datos que arrojaba el cuarto censo, en virtud del decreto del Congreso de 7 de Marzo de 1822, fué el de un representante por cada cuarenta mil personas en cada Estado, lo que hacia subir el número total de representantes á doscientos trece. Bajo el quinto censo que se formó en 1831, y segun el que la poblacion de los Estados Unidos era de doce millones, ochocientos cincuenta y seis mil habitantes, la proporcion se fijó en un representante por cada cuarenta y siete mil setecientas personas, lo que dió un resultado de doscientos cuarenta representantes.[19] La regla de proporcion de los representantes de los distintos Estados, segun el número de habitantes, en su aplicacion ha presentado grandes dificultades en la práctica, porque el censo de cada Estado no guarda, ni jamás podrá guardar una proporcion tan exacta con el total de la poblacion, que pueda adoptarse un divisor comun que no deje fraccion en algun Estado. Al fin de cada decenio en que se ha tenido necesidad de fijar la proporcion, se ha presentado y agitado esa embarazosa cuestion. Como es imposible que haya una perfecta igualdad, ha prevalecido el principio de aproximacion, distribuyendo la proporcion entre los varios Estados segun su censo, _hasta donde sea posible_. Esto se consigue concediendo á cada Estado un representante por cada fraccion del número de sus habitantes que exceda de la mitad del número fijado, despreciando las fracciones que no lleguen á esa mitad.[20]

[19] Ley del Congreso de 22 de Mayo de 1832, c. 91. En 1836 los territorios de Michigan y Arkansas fueron admitidos como Estados de la Union; en 1845 lo fueron los territorios de Iowa y Florida; en 1846 el territorio de Wisconsin, y en 1845 la república de Tejas. Por el sexto censo que se formó en 1841, la poblacion de los Estados Unidos era de 17.069,453, dando un aumento de 4.202,646 habitantes sobre el censo de 1830; esto es, mas de un 32-1/2 por ciento en los últimos diez años, y por la ley del Congreso de 25 de Junio de 1842, c. 47, la proporcion de la representacion se fijó en un representante por cada 70,680 personas en cada Estado, y uno de aumento por cada fraccion que excediera de la mitad de ese número. Esto redujo el número de los representantes despues del 3 de Marzo de 1843, á 223, y además un delegado por cada uno de los tres territorios que entonces existian. Con el aumento de los representantes de los nuevos Estados, el primero de Enero de 1847 la Cámara se componia de 230 miembros, habiendo cesado los delegados de los territorios. Esta ley tambien dispone que los representantes sean elegidos en cada Estado por distritos electorales formados de territorio contiguo ó no interrumpido, debiendo ser iguales en número al de los representantes que tocan al Estado, y dar cada distrito un representante. Esta medida fué dictada con fundamento de la disposicion constitucional que dice: «La legislatura de cada Estado prescribirá el tiempo, lugar y manera en que deban hacerse las elecciones de los senadores y representantes, pero en cualquier tiempo el Congreso por medio de una ley podrá alterar en todo ó en parte las disposiciones de las Legislaturas sobre el particular, excepto las que se refieran al lugar de la eleccion de los senadores.» (Art. 1.º, sec. 4.ª) Ya desde antes varios Estados habian adoptado la division del territorio en distritos electorales; pero era conveniente que hubiera un sistema uniforme en toda la nacion, y por otra parte, la medida en sí misma se recomendaba, porque hasta donde era posible daba á las subdivisiones locales del pueblo de cada Estado, la debida participacion en la eleccion de representantes, á fin de que el conjunto de la minoría del pueblo en un Estado, que tal vez se aproxima á una mayoría, no quede enteramente vencida por la accion combinada de la mayoría numérica, y privada así de voz en los consejos nacionales.

Por el censo de 1850, el número de habitantes de los Estados Unidos era de 23.191,876, y en virtud de la ley de 23 de Mayo de 1850, sec. 25.ª, el número de representantes que debia distribuirse proporcionalmente entre los Estados era de 233. (Véase nota 3 del Traductor, al fin.)

_Nota 3, pág. 36._--La poblacion de los Estados Unidos, en el censo de 1870, pasaba de 38.000,000 de habitantes.

[20] Véanse los Comentarios de Story sobre la Constitucion (T. 2.º, pág. 141-171) donde se discute extensamente la materia, y se encuentran por una parte la opinion de Mr. Jefferson y por la otra el informe de Mr. Webster al Senado en Abril de 1832. Estos documentos contienen en sustancia todos los argumentos en pro y en contra del principio de proporcion adoptado y sancionado por el Congreso. La misma dificultad se presentó en la legislatura del Estado de New York en 1791 respecto á la proporcion de la representacion del Estado, segun el censo que se acababa de formar, y se adoptó el mismo principio; el autor de esta nota, que era uno de los miembros de la Cámara de Representantes, concurrió con su voto á aprobarlo. (_Journal of the Assembly of New York_, for 1791, pág. 26). Pero la Constitucion de New York hacia mas fácil la regla, porque disponia que el número de senadores en cada distrito debia fijarse en proporcion al número de electores calificados, _hasta donde esto fuera asequible_; y en estos términos se expresó la Constitucion reformada en 1822.