Part 2

Estos célebres artículos encontraron todavía mayores dificultades al ser sometidos á la aprobacion de los Estados. La mayor parte de las legislaturas se apresuraron á ratificarlos, demostrando con esto la conviccion que tenian de la necesidad de la confederacion, y el espíritu liberal de condescendencia y acomodamiento que las animaba. Pero Delaware no los aprobó hasta 1779, y Maryland resueltamente los desechó, dando terminantes instrucciones á sus delegados para que no los ratificasen hasta que no se reformaran ó adicionaran por medio de un nuevo convenio, á efecto de que se destinasen los terrenos baldíos que se encontraban en la parte occidental de la Union á formar un fondo comun para los gastos de la guerra.[4] Estos terrenos eran reclamados por aquellos Estados en cuyo territorio y jurisdiccion estaban ubicados, varios de los cuales guiados por la profunda conviccion que tenian de la necesidad de la Union, se prestaban á ratificar los artículos sin condicion alguna, ó en otras palabras, á constituir una Confederacion separada que debia formarse de los Estados que los ratificasen, aunque Maryland ú otros denegaran su asentimiento y sancion. La legislatura de New-York por sus decretos de 23 de Octubre de 1779 y 19 de Febrero de 1780, llegó á consentir en ceder los terrenos baldíos que existian en la parte occidental de su territorio para el uso y beneficio de los Estados que llegaran á formar parte de la liga federal, renunciando tanto la jurisdiccion como el derecho de tanteo que sobre ellos tenia. La negativa en que Maryland persistió por tanto tiempo, alentó al enemigo, fué perjudicial á la causa comun é hizo desmayar en sus esperanzas á los amigos de la América, tanto nacionales como extranjeros. Estas consideraciones al fin determinaron á ese Estado á sacrificar generosamente sus pretensiones, y el 1º de marzo de 1781, á los tres años de haber sido promulgados los artículos de confederacion, recibieron la aprobacion unánime de los Estados Unidos.

[4] Journal of Congress, vol. 3. Las instrucciones dadas á los delegados al Congreso Continental por los diversos Congresos, Convenciones y Asambleas Coloniales en 1776 y antes de la declaracion de independencia, contenian cláusulas en que cada colonia se reservaba expresamente el poder exclusivo de legislar acerca de su gobierno, policía é intereses locales.

Las dificultades que se presentaron en la redaccion y aprobacion de esos artículos, cuando aun existia una calamidad terrible y general, y que al fin solo el conocimiento del peligro comun pudo vencer, suministrarán un ejemplo notable de la poderosa influencia que ejercen los intereses locales y las pasiones discordantes, dándonos una leccion elocuente de que en los consejos políticos es preciso que reine la moderacion.

Esos artículos investian al Congreso con los derechos preeminentes de la soberanía política, los _jura summi imperii_ (aunque de una manera muy imperfecta y bajo una organizacion la mas defectuosa), lo cual formaba de todos los Estados una sola nacionalidad independiente, admitida y reconocida por las naciones del mundo; y sin embargo, en realidad no eran otra cosa que un digesto, ó mas bien una limitacion en la forma de un pacto escrito, de aquel poder soberano, indefinido y discrecional que el pueblo de las colonias habia delegado al Congreso en 1775, y que habia sido libremente ejercido é implícitamente obedecido.[5] En las actas del Congreso de fines de 1776 encontramos un caso notable del ejercicio de ese vasto poder discrecional que hasta entonces no se habia puesto en accion. En esa fecha los progresos que habian hecho las armas británicas, infundian sérios temores por nuestra salvacion, y el Congreso invistió al general en jefe por el término de seis meses con un poder dictatorial absoluto sobre la libertad y la propiedad de los ciudadanos de los Estados Unidos, imitando el ejemplo del Senado romano, que en las épocas críticas de la República solia recurrir á un dictador, _ne quid respublica detrimenti capiat_. Una autoridad tan vaga é indefinida como la que la Union poseia al principio, era enteramente incompatible con las nociones regulares de libertad. Una soberanía tan extraordinaria no podia durar, á pesar de que en el caso que hemos referido, y en otros varios, fué ejercida con las mejores intenciones y bajo la presion de una necesidad irresistible. Necesariamente tenia que nulificarse ó degenerar en despotismo.

[5] Existe la opinion de que el gobierno de la Union fué revolucionario por su misma naturaleza desde que lo instituyó el pueblo de las colonias en 1774, hasta la ratificacion final de los artículos de Confederacion en 1781, hallándose investido con facultades suficientes para atender á cualquiera emergencia nacional y adecuado al objeto que debia alcanzarse (Paterson J., Iredell J., y Blair J., en el caso de _Penhallow versus Doane_, 3 Dallas, 80, 91, 95, 111; Dane's Abr. vol. 9, Ap. p. 1, 13, 16, 21, 25. El magistrado Wilson en su dictámen sosteniendo la ley del Congreso de 31 de Diciembre de 1781, sobre creacion del Banco de la América del Norte. Obras de Wilson, vol. 3, 397. Comentarios de Story á la Constitucion, vol. 1, p. 186-191). Mr. Madison que en esa época era miembro del Congreso, dice que entre los representantes era general la creencia de que no tenian facultad pera crear un Banco en virtud de los artículos de Confederacion que acababan de ser aprobados; y que si se determinaron á crearlo, fué debido á que lo consideraban como muy conveniente y aun necesario para mantener la guerra y el crédito nacional. (The Madison papers, vol. 1, 104.) Segun Mr. Dane, el gobierno de los Estados Unidos ha tenido estas tres formas: 1ª. La revolucionaria. 2ª. La Confederada, y 3ª. la Constitucional. La primera y la última procedieron igualmente del pueblo, en ejercicio directo de su soberanía.

VII. Ineficacia de la Confederacion.

Por lo que toca á los fines esenciales de la Union, tal vez habrian bastado las dificultades que daban los artículos al Congreso si aquellas se hubieran distribuido convenientemente en varios ramos de un gobierno bien equilibrado, y se hubieran ejercido sobre los ciudadanos por medio de un poder nacional, judicial y ejecutivo. Se daba al Congreso la facultad exclusiva de arreglar nuestras relaciones exteriores, la de hacer la guerra y la paz, y la absoluta de imponer contribuciones y exigir el contingente de sangre; y las disposiciones que expidiera en el ejercicio de estas facultades serian obligatorias para los Estados. Pero, á semejanza de todas las anteriores confederaciones de Estados independientes, tanto de la antigua Grecia como de la moderna Europa, el Congreso comunicaba sus decretos á los Estados en su carácter soberano ó capacidad colectiva. Este fué el defecto fundamental de la confederacion de 1781, vicio que tendia á su destruccion: la experiencia ha demostrado que fué pernicioso á todos los demás gobiernos que lo adoptaron como principio. El gobierno llega á verse en la dura alternativa, ó de tolerar que se desobedezcan las leyes de la Union, lo que es su ruina, ó de apelar á las armas para hacerlas cumplir. Aunque los individuos acaten y obedezcan la suave influencia del magistrado civil, éste nunca será respetado por las sociedades organizadas que conocen su fuerza y están sujetas á las pasiones. La historia de los gobiernos federales de Grecia, Alemania, Suiza y Holanda presentan tristes ejemplos de asoladoras guerras civiles producidas por la desobediencia de sus miembros divididos. Para probar mi intento, solo mencionaré un caso tomado de los anales de los cantones suizos, que en lo general han llamado poco la atencion. En virtud de uno de los artículos de la Confederacion Helvética, los cantones deben someter á la decision de árbitros todas las diferencias que se suscitaren entre ellos. En el año de 1440 se originó una disputa entre Zurich por una parte, y los cantones de Schweitz y Glaris por la otra sobre ciertas pretensiones de territorio. Zurich se negó á acatar la decision que se dió en su contra, y las partes contendientes apelaron á las armas. Toda la Suiza, por supuesto, se armó contra el miembro refractario, Zurich. Esta provincia buscó proteccion en su antigua enemiga la Casa de Austria, y la contienda no terminó en favor del decreto federal, sino despues de seis años de una guerra cruel y destructora.[6] Si durante el régimen de la Confederacion el gobierno de los Estados Unidos hubiera tenido la suficiente energía para llevar adelante las exacciones constitucionales, ésto habria sido fatal á las libertades públicas, porque el Congreso, tal como estaba constituido entonces, era el depositario menos capaz y seguro del poder público, puesto que toda la autoridad de la Nacion se habia conferido á un solo cuerpo, en un conjunto complicado de facultades jurisdiccionales. Fué ciertamente una fortuna, como los hechos vinieron á probarlo despues, que las legislaturas de los Estados se hubieran negado á conceder al Congreso el derecho de imponer y hacer efectiva una contribucion general, á pesar de que entonces se creyó que era una verdadera calamidad, y lo sintieron profundamente los amigos inteligentes de la Union. Si hubieran condescendido, tal vez no se habrian hecho esfuerzos para enmendar la confederacion, y el pueblo americano, víctima desgraciada de una union débil é ineficaz, estaria resintiendo sus consecuencias hasta el dia. En los artículos de confederacion no habia disposicion alguna que autorizara al Congreso para dar sancion penal á sus leyes. Bajo este aspecto la forma de gobierno era mas defectuosa que otros sistemas de federacion que encontramos en la historia. El Consejo de los Amfictiones en Grecia tenia facultad para multar y castigar á los Estados refractarios. Lacedemonia y Focia fueron sentenciadas ante ese Consejo, (que era el representante de las doce naciones de la Grecia) y se exigió formalmente á todos los Estados, que hicieran cumplir esa disposicion. La Dieta germánica, tal como existió al principio, podia suspender los derechos de los miembros que la formaban, en cuya virtud sus propiedades eran confiscadas, y para hacer cumplir las leyes habia un Poder Judicial de la Federacion y un Jefe Ejecutivo. Segun la antigua Confederacion, el Congreso, á semejanza de los Estados Generales de la Confederacion holandesa, no podia ejercer ninguna facultad en virtud de una simple interpretacion, por necesaria que se la considerase para el ejercicio de las que expresamente se le habian concedido. De ninguna facultad expresa podia inferirse la concesion de otra como implícita, y fácilmente se percibirá que el atenerse estricta y rigorosamente á la letra de una atribucion, sin poderla interpretar de una manera liberal y equitativa para llevar adelante los fines benéficos del gobierno, en muchos casos debia frustrar enteramente los objetos de esa atribucion. Un gobierno, cuyas atribuciones están demasiado restringidas para el cumplimiento de su elevado encargo, tiene que nulificarse ó ser usurpador. De esto tenemos ejemplos en la Confederacion de los Países Bajos antes de que sucumbiera á los actos de violencia de la revolucion francesa. Mientras que los actos de ese gobierno se ciñeron á sus límites constitucionales, fué el mas débil de los que han existido. Los Estados Generales no podian declarar la guerra, hacer la paz, celebrar alianzas, ni imponer contribuciones sin el consentimiento de cada provincia, ni éstas podian darlo sin haber obtenido antes el de todas las ciudades que tenian voz en sus asambleas. La consecuencia de esto fué que el jefe de la Confederacion, estrechado por una imperiosa necesidad, frecuentemente se veia en la tentacion de asumir facultades que no le concedia la carta fundamental de la Union, y de dispensarse el requisito de la unanimidad que aquella exigia. Así sucedió en los años de 1648, 1657 y 1661, y es todavía mas notable el precedente de 1668 dado por Sir William Temple, de que él mismo fué autor.[7]

[6] Hist. de la Confed. Helv. par Wateville, liv. V. Planta's Hist. of Switzerland vol. I, chap. últ. La Confederacion suiza fué reformada por la ley federal de 1815 y hoy la forman veinticinco cantones. La Dieta federal se compone de un diputado por cada uno de los veintidos cantones, teniendo un voto cada canton, y solamente medio voto cada uno de los tres nuevos cantones que resultaron de la subdivision. La facultad de declarar la guerra y la paz y la de celebrar tratados de alianza y comercio residen exclusivamente en la Dieta general, habiendo un ejército y un tesoro comun; pero cada canton puede celebrar convenciones y tratados en cuanto á sus asuntos locales y municipales, conservando íntegra su soberanía originaria para todos los negocios domésticos. Wheaton's Elements of International Law, 3.ª edicion, p. 95. (Véase al fin nota I del traductor.)

_Nota 1, pág. 18._--Hoy la Suiza se rige por la Constitucion de 29 de Mayo de 1874, una de las más progresistas que existen y de la que pasamos á hacer un ligero sinópsis.

Los pueblos de los Cantones soberanos de la Suiza forman la "_Confederacion Suiza_," que tiene por objeto asegurar la independencia de la patria contra el extranjero, mantener la tranquilidad y el órden en el interior, protejer la libertad y los derechos de los confederados y fomentar su prosperidad comun.

Los Cantones no pueden celebrar entre sí alianzas ó tratados de carácter político; pero sí pueden hacer convenciones sobre asuntos de legislacion, administracion y justicia, debiendo someterlos al conocimiento de la autoridad federal, la que podrá suspender su ejecucion si contuvieren algo que sea contrario á la Confederacion ó á los derechos de los demás Cantones. No siendo así, los Cantones contratantes podrán pedir la cooperacion de las autoridades federales para la ejecucion de dichas convenciones.

En caso de disturbios interiores en algun Canton ó cuando el peligro provenga de otro, el Gobierno del Canton amagado dará aviso inmediatamente al Consejo federal [_Ejecutivo_], á fin de que convoque á la Asamblea ó proceda á dictar las medidas necesarias dentro de los límites de su competencia. Si el caso fuere urgente, el Gobierno del Canton amagado puede, dando aviso inmediato al Ejecutivo federal, requerir el auxilio de los Cantones limítrofes, los que están obligados á darlo. Y si el Gobierno no estuviere en estado de poder invocar la proteccion del Ejecutivo federal, éste puede intervenir sin ser requerido, y está obligado á hacerlo así, cuando los disturbios locales puedan comprometer la tranquilidad de la Suiza; pero en cualquier caso de intervencion, las autoridades federales cuidarán de que se respeten las garantías que la Confederacion asegura á los Cantones. Los gastos que se originaren serán sufragados por el Canton que requirió el auxilio federal si dió lugar á la intervencion, á ménos de que la Asamblea federal, en consideracion á circunstancias particulares, determinare otra cosa.

DE LAS AUTORIDADES FEDERALES.

Estas son: I. _La Asamblea._ II. _El Consejo._ III. _La Cancillería_; y IV. _El Tribunal._

I.--LA ASAMBLEA FEDERAL.

Sin perjuicio de los derechos del pueblo y de los Cantones, la autoridad suprema de la Confederacion es ejercida por la Asamblea federal, que se compone de dos secciones ó consejos: el _Consejo nacional_ (Cámara de Diputados); y el _Consejo_ de los Estados ó Cantones (Senado).

El Consejo nacional dura tres años al cabo de los cuales se renueva en su totalidad.

Son asuntos de la competencia de estos dos Consejos ó Cámaras: 1.º Dar leyes sobre la organizacion y el modo de elegir á las autoridades federales; 2.º Legislar sobre todos los asuntos que sean de la competencia federal; 3.º Fijar los sueldos y recompensas de los funcionarios públicos de la Confederacion y crear los empleos permanentes de la misma; 4.º Elegir á los miembros del Consejo, del Tribunal, de la Cancillería y al General en jefe del ejército; 5.º Celebrar alianzas y tratados con las potencias extranjeras y aprobar los tratados de los Cantones entre sí ó con los Estados extranjeros, en los casos en que éstos pueden hacerlos, advirtiéndose que sólo pasan á la revision de la Asamblea federal los tratados hechos por los Cantones cuando el Consejo federal ó algun Canton así lo pidiere; 6.º Dictar medidas para la seguridad en el exterior, como tambien para el mantenimiento de la independencia y neutralidad de la Suiza; declarar la guerra y hacer la paz; 7.º Cuidar de que sean efectivas las garantías que otorgan las constituciones y de la integridad del territorio de los Cantones; tomar las medidas necesarias para la seguridad interior de la Suiza y para conservar la tranquilidad y el órden; conceder ó negar amnistías ó indultos; 8.º Dictar medidas para hacer respetar la Constitucion federal y la de los Cantones, y cuidar de que cumpla la Federacion los deberes que tiene. 9.º Disponer del ejército federal; 10. Formar el presupuesto anual, aprobar las cuentas de la Confederacion y dar leyes para autorizar los empréstitos; 11. Ejercer la alta vigilancia sobre la administracion y la justicia federales; 12. Conocer de las reclamaciones contra las decisiones del Consejo federal relativas á contiendas administrativas; 13. Resolver los conflictos de competencia entre las autoridades federales; 14. Revisar la Constitucion federal.

Las leyes federales se someterán á la aprobacion del pueblo en caso de que así lo pidieren 30,000 ciudadanos ú ocho Cantones por lo ménos; la legislacion federal determinará las formas que deban observarse en las votaciones populares.

Cada Consejo ó Cámara delibera separadamente; pero cuando se trate de las elecciones de los funcionarios de que se ha hablado ya, de ejercer el derecho de indulto ó de resolver sobre los conflictos de competencia, los dos Consejos se reunirán para deliberar en comun, bajo la direccion del Presidente del Consejo nacional, decidiendo la mayoría de los votos de los dos Consejos. Por regla general, todas las sesiones son públicas.

II.--DEL CONSEJO FEDERAL.

Ejerce el Poder Ejecutivo de la Confederacion un Consejo federal compuesto de _siete miembros_. Estos son nombrados por las dos Cámaras reunidas y duran _tres años_ en su encargo. El Concejo federal se renueva íntegramente cada vez que se renueva el Consejo nacional. El Presidente del Consejo es Presidente de la Confederacion Suiza, y tanto este funcionario como el Vice-presidente son nombrados por la Asamblea federal de entre los siete miembros que forman el Consejo federal, durando en sus respectivos encargos _un año_, sin poder ser reelectos en el año inmediato. El _quorum_ para las deliberaciones del Consejo federal se compone de cuatro miembros. Los miembros del Consejo federal tienen voz consultiva en las dos Cámaras, pudiendo presentar proposiciones en los asuntos que estén á discusion.

Las atribuciones del Consejo federal son: 1. Dirigir los asuntos federales conforme á las leyes de la Confederacion. 2. Velar sobre la observancia de la Constitucion, leyes y concordatos federales. 3. Cuidar de que se observen las garantías que otorgan las constituciones cantonales. 4. Iniciar leyes á la Asamblea federal y dictaminar sobre las proposiciones que le sometieren los Consejos ó los Cantones. 5. Cuidar de la ejecucion de las leyes y de las decisiones del Tribunal, lo mismo que de las transacciones ó sentencias arbitrales sobre diferencias entre los Cantones. 6. Hacer los nombramientos de los funcionarios públicos que no estén sometidos á la Asamblea, al Tribunal ó á otras autoridades. 7. Examinar los tratados de los Cantones entre sí ó con las potencias extranjeras, y aprobarlas cuando esto sea de su resorte. 8. Cuidar de los intereses de la Confederacion en el exterior, especialmente de sus relaciones internacionales. 9. Cuidar de la independencia y neutralidad de la Suiza. 10. Cuidar asimismo de la seguridad interior de la Confederacion y de la conservacion de la tranquilidad y del órden. 11. En caso de urgencia y cuando no esté reunida la Asamblea federal, el Consejo está autorizado para levantar las tropas necesarias y disponer de ellas, á reserva de convocar inmediatamente á los Consejos, si el número de tropas que se levanten pasare de dos mil hombres ó deban permanecer más de tres semanas sobre las armas. 12. Está asimismo encargado de todo lo concerniente al ejército federal; lo mismo que de todos los ramos de la administracion. 13. Examinar las leyes y disposiciones de los Cantones que deban someterse á su aprobacion, y ejercer la vigilancia en los diversos ramos de la administracion cantonal en que deba tener intervencion. (Contrôle.) 14. Administrar la hacienda de la Confederacion, proponer y presentar á las Cámaras la cuenta de las entradas y gastos del tesoro. 15. Vigilar los actos de todos los funcionarios y empleados de la administracion federal. 16. Dar cuenta de sus actos á la Asamblea federal en cada sesion ordinaria; someterle una relacion sobre la situacion de la Confederacion, tanto en el interior como en el exterior; y recomendar á su atencion las medidas que creyere útiles para fomentar la prosperidad comun. Debe tambien rendir los informes especiales que le pidan la Asamblea ó cualquiera de sus secciones.

III.--DE LA CANCILLERÍA FEDERAL.

La Cancillería federal está encargada de la secretaría de la Asamblea y de la del Consejo federales. El canciller es elegido por la Asamblea federal y dura _tres años_ en su encargo. La Cancillería está bajo la vigilancia especial del Consejo. La ley determinará su organizacion.

IV.--DEL TRIBUNAL FEDERAL.

La administracion de la justicia federal se desempeña por un _Tribunal_ y un _Jurado_ para asuntos penales.

Los miembros y los suplentes del Tribunal federal son nombrados por la Asamblea federal, la que cuidará de que estén representadas en él las tres lenguas del país. La ley determinará la organizacion del Tribunal, el número de sus miembros y suplentes, el tiempo que deban durar en sus funciones y su recompensa. El tribunal organiza su cancillería y nombra su personal.